A declaração de inconstitucionalidade do artigo 16 da Lei da Ação Civil Pública.

O Supremo Tribunal Federal (STF), ao iniciar o julgamento do Tema 1075 da Repercussão Geral, enfrentou a discussão acerca da inconstitucionalidade do artigo 16 da lei 7.347/85 (LACP), que impõe limites territoriais à eficácia subjetiva das sentenças civis.

Embora 6 ministros já tenham votado pela declaração de inconstitucionalidade do apontado dispositivo, o feito foi retirado de pauta após o pedido de vista do ministro Gilmar Mendes.

Em uma análise inicial dos votos proferidos na sessão de julgamento, uma conclusão é patente: os 6 ministros do STF não enfrentaram todos os argumentos suscitados em relação à sensível matéria, tratando os direitos coletivos como um todo, sem observar a necessidade de diferenciação no tratamento dado às sentenças civis proferidas em ações coletivas que versem sobre os direitos homogêneos individuais.

Para melhor entender a questão, é necessário esclarecer que a análise da inconstitucionalidade do mencionado artigo deveria ter sido feita sob a ótica das ações civis públicas que tratem de direitos individuais homogêneos, nas quais a defesa coletiva é exercida por decorrerem de origem comum, como dispõe o inciso III do artigo 81 do CDC, e não os direitos coletivos transindividuais.

Os direitos individuais homogêneos são dotados de transindividualidade artificial e, em brevíssima síntese, são aqueles que, em que pese possam ser tutelados de maneira coletiva, tratam-se primordialmente direitos subjetivos individuais, considerando-se que têm titularidade determinada e objeto divisível, razão pela qual são chamados por muitos doutrinadores de direitos acidentalmente coletivos.

Já os direitos coletivos transindividuais podem ser difusos (inciso I do artigo 81 do CDC), que são os que possuem a mais ampla transindividualidade pela impossibilidade de se determinar os sujeitos titulares e a indivisibilidade do bem jurídico tutelado, ou coletivos em sentido estrito (inciso II do artigo 81 do CDC), que têm natureza determinável de seus titulares - grupo, categoria ou classe de pessoas com indisponibilidade individual.

A distinção entre direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos é trazida pelo próprio CDC, sendo essencial para que se compreenda que a defesa coletiva de direitos dos consumidores e das vítimas não pode ser vista como uma coisa só, sendo essencial que a distinção se estenda também ao tratamento dado à sentença civil proferida em ação civil coletiva ou ação civil pública, considerando as peculiaridades do direito material tutelado.

Nesse sentido, merece destaque a tese de doutorado do saudoso ministro Teori Zavascki¹, que entendeu que a limitação territorial imposta no artigo 16 da LACP visa limitar apenas a eficácia subjetiva da sentença, restringindo o rol dos substituídos aos domiciliados no local da competência do juiz prolator da decisão, não havendo que se falar em limitação da coisa julgada.

Cumpre aqui esclarecer, de maneira muito breve, que os efeitos da coisa julgada se limitam sob a ótica objetiva, quanto à matéria decidida, e subjetiva, quanto aqueles que virão a ser afetados pela decisão. Em regra geral, a sentença faz coisa julgada entre as partes que litigam no processo (artigo 506 do CPC), sendo a subjetividade da eficácia da sentença ora mencionada uma característica das demandas coletivas, admitida pelo artigo 103 do CDC.

No que diz respeito aos efeitos da sentença proferida em ações coletivas, que tratem de direitos individuais homogêneos, nos termos do inciso III do artigo 103 do CDC, estas teriam, em caso de procedência do pedido, efeito erga omnes. Importante frisar que, apesar de a LACP (24.7.1985) ser anterior ao Código de Defesa do Consumidor (11.9.1990), a alteração do texto do artigo 16 da LACP ocorreu apenas em 10.9.1997, com a edição da lei 9.494/97, sendo inequívoco que, no momento de sua edição, o legislador quis, de fato, impor a limitação territorial à eficácia subjetiva da sentença proferida.

Teori Zavascki, em seus estudos sobre o tema, defendeu ainda que, sem dúvidas, a interpretação literal do artigo 16 da LACP levaria a um resultado incompatível com o instituto da coisa julgada, contudo, sendo o objeto da ACP direitos individuais e divisíveis, torna-se viável admitir a cisão da tutela jurisdicional por critério territorial, considerando que o direito tutelado é primordialmente individual.

A interpretação do artigo em questão precisa ser feita à luz da Constituição Federal, mas deve também levar em consideração o objetivo do legislador, inclusive, respeitando a sua limitação técnica quando da edição da norma.

No caso concreto, a regra estampada no artigo 16 pela lei 9.494/97 se deu como um meio de controle, uma vez que o objetivo do legislador foi, por exemplo, evitar que uma sentença civil proferida por um Juiz de primeira instância de qualquer Comarca do País em uma ação civil pública (visando à tutela de direitos individuais homogêneos) fosse dotada de uma nacionalização, com eficácia subjetiva para todos os brasileiros residentes em todo e qualquer lugar do território nacional.

Aqui, deve-se frisar que o simples equívoco do legislador na escolha do termo posto na lei, considerando a menção à coisa julgada, e não à limitação da eficácia subjetiva da sentença, não deveria ser suficiente para que uma norma fosse declarada inconstitucional, uma vez que o STF deve levar em consideração o real objetivo do legislador no momento da edição da lei e sua interpretação.

Outro ponto que merecia ter sido considerado pelo STF no julgamento até agora, inclusive, com o objetivo de se prestigiar a segurança jurídica, é que, em termos práticos, a sentença proferida nas ações civis públicas ajuizadas com o objetivo de defender direitos individuais homogêneos (ainda que tenham no seu polo ativo o Ministério Público, em que pese fazer coisa julgada erga omnes) não cumpre com os objetivos universais das ações coletivas, como, por exemplo, promover a uniformização do entendimento do Poder Judiciário e reduzir o ajuizamento de ações individuais envolvendo o mesmo tema.

Ao declarar a inconstitucionalidade do artigo 16 da referida lei, sem considerar o olhar diverso para as sentenças civis proferidas em ACPs que tratem de direitos individuais homogêneos, e traçar regras de prevenção em seu julgamento, a maioria do STF, até o momento, abre caminho para um verdadeiro entrave processual em nível nacional, considerando que não existem mecanismos efetivos que garantam que um juiz de primeira instância será capaz de verificar a prevenção de outro magistrado para julgar o tema nacionalmente.

Ainda, viabiliza e legitima a violação ao princípio constitucional do Juiz natural, considerando que os legitimados ativos para propositura das ACPs, quando tratarem-se de direitos individuais homogêneos, poderão escolher a Comarca na qual a demanda será ajuizada e, consequentemente, o Juiz que irá julgá-la.

O entendimento em questão e a ausência de análise de todas as minúcias que envolvem o tema levam a crer que a decisão do STF reafirma o prestígio à alguns princípios resguardados pela Constituição Federal, sem que o importante viés processual da norma tenha sido respeitado, para a existência de um processo eficaz, célere e justo.

Como se observa, a limitação da eficácia subjetiva de sentenças prolatadas em ações coletivas é admitida pelo próprio CDC, como ocorre nos casos das ações ajuizadas em defesa dos interesses de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si (inciso II do artigo 81 do CDC), em que a sentença terá efeitos limitados aos consumidores integrantes, ou seja, ultra partes (inciso II do artigo 103 do CDC).

Nesse sentido, na Justiça do Trabalho, o Tribunal Superior do Trabalho (TST) já pacificou entendimento de que a eficácia subjetiva da coisa julgada é determinada pelo pedido em ações envolvendo interesses de natureza indivisível, importando gravíssima ofensa constitucional ao Devido Processo legal nas pretensões trazidas ao Judiciário ampliando o bem jurídico tutelado (res in judicium deducta) a outras jurisdições territoriais, violando consequentemente a coisa julgada (res judicata).

Com isso, a declaração de inconstitucionalidade do artigo 16 da lei 7.347/85 importará reflexos também na Justiça do Trabalho, principalmente nas ACPs em que figurarem o Sindicato como substituto processual. Isso porque há pacificado entendimento de que, independentemente do porte da empresa reclamada, os efeitos da sentença proferida em ação civil pública são limitados pela competência territorial do juízo sentenciante, em conformidade com a representatividade do sindicato na figura de substituto processual, por força do disposto no artigo 8º, II da CF/88.

Além de todos os pontos expostos, a situação de insegurança jurídica decorrente da declaração de inconstitucionalidade do artigo 16 da LACP foi antecipada pelo ministro Alexandre de Morais, que, em 11.3.2021, atendendo a pedido da Procuradoria Geral da República, revogou a decisão que determinou a suspensão nacional dos processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão, autorizando o prosseguimento das ações, ainda que o julgamento do caso pelo Plenário não tenha sido concluído.

É importante esclarecer que todos os argumentos expostos em nada visam o esvaziamento das ações coletivas no Brasil, mas apenas a adequação das normas coletivas existentes à realidade prática jurídica, além do prestígio a um sistema processual eficaz, célere e justo. Esperamos que os demais ministros que ainda não votaram no feito consigam colocar em discussão as importantes ponderações acima, tentando reverter eventualmente o posicionamento dos outros Julgadores que já votaram e alterando o resultado do julgamento que se encaminha para a declaração de inconstitucionalidade do artigo 16 da LACP.

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DIDIER JR., Fredie e ZANETI JR., Hermes. Curso de Direito Processual Civil. Processo Coletivo. Vol. 4. Salvador: JusPODIVM, 2007.

ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo. Tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 2ª ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.

BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos. In: Temas de direito processual. 3ª série. São Paulo: Editora Saraiva, p. 195-6, 1984