Por que não uma nova Constituição: uma resistência nunca superada ao projeto constitucional

Quem acompanha mais ou menos de perto o noticiário político testemunhou, nas últimas semanas, outra onda de manifestações em defesa de uma nova Constituição. Argumentos como a enorme quantidade de emendas já feitas ao texto de 1988, o tempo decorrido desde sua promulgação ou até mesmo o 'excesso' de direitos por ele contemplados foram usados para deslegitimar a Constituição Federal e justificar sua substituição mais adequada aos tempos presentes. Tais pronunciamentos, em sua maioria vazios de densidade argumentativa e respaldados em um senso comum arbitrário, não são novidade. Ao contrário, reiteram um discurso de resistência aos avanços sociais e democráticos trazidos há três décadas e refletem a vivacidade dos grupos que desde sempre se opuseram ao projeto transformador materializado na Constituição.

Vários juristas já se manifestaram em repúdio à proposta e o fizeram, em regra, com esteio em aspectos relacionados à teoria do poder constituinte. Nesta linha, foi destacada, principalmente, a conexão existente entre o ciclo constituinte e rupturas institucionais. Considerando a certeza vigente desde sua concepção, no contexto das Revoluções Americana e Francesa, de que Constituições marcam um momento de refundação do Estado, tem-se por certo que um novo texto constitucional representa a ruptura com a ordem de valores pretérita. Destaque-se que tal cisão não se limita à esfera jurídica, espalhando-se igualmente pelas dimensões política, econômica e social. Assim, a deflagração do processo constituinte deve necessariamente estar respaldada em manifestações sociais evidentes e amplamente majoritárias, além de devidamente conectadas com uma realidade de profunda alteração dos arranjos institucionais que dão forma a um Estado.¹

Por mais que o Brasil esteja enfrentando graves dificuldades econômicas, estas não parecem indicar um esgotamento do modelo concebido em 1988, centrado na ação estatal e compromissado com o bem estar social e o combate à desigualdade. Ao contrário, o que se vê são seguidas manifestações, aqui e pelo mundo, em apoio ao fortalecimento dos Estados, reafirmando-se a necessidade de assumirem uma postura fortemente compromissada em garantir um piso existencial digno para todos e todas.² Exatamente como prometido pela Constituição.

Mais de trinta anos já se passaram desde que a Constituição de 1988 ficou pronta e mais tempo ainda correu desde as grandes discussões que a antecederam. Muitos parecem não ter noção - ou preferem fingir que não têm - do que representou a Assembleia Constituinte no contexto da transição democrática. Aliás, considerando a onda de saudosismo com a ditadura militar, não chega a causar espanto esta opção por eclipsar sua memória. Em verdade, soa como um inconformismo que nunca foi adequadamente digerido por segmentos da sociedade brasileira, apegados a uma visão excludente e claramente contrária ao modelo de Estado pensado para o Brasil. Daí que se mostra necessário resgatar, ainda que em linhas muito breves, a experiência daqueles anos, a fim de demonstrar que o debate atual não é atual e que, tanto quanto em 1988, um projeto constitucional inclusivo é necessário e precisa ser implementado.

1987 e 1988 ficaram marcados na história nacional não apenas porque uma Assembleia Constituinte estava reunida - o que, afinal, já acontecera em 1824, 1891, 1934 e 1946. Estes anos assinalaram o ápice de um processo de amplo engajamento em torno dos mais variados problemas sociais, acumulados e silenciados durante décadas. Vastos contingentes de pessoas 'invisíveis' emergiram e finalmente tiveram a oportunidade de reivindicar algum grau de atenção. Os anais da Assembleia Nacional Constituinte registraram discussões riquíssimas, que ajudaram a trazer à luz as chagas que marcavam uma sociedade partida, desigual, excludente, autoritária.³

Contrariando suas tradições, o Brasil teve uma Constituinte que não foi dominada pelas elites. De fato, os grupos conservadores, embora fortemente presentes e devidamente representados por um número significativo de parlamentares, tiveram que conviver com pessoas oriundas da base da pirâmide econômica. Homens e mulheres que permanentemente ocupavam os corredores e salas do Congresso Nacional, gente de cuja existência possivelmente muitos nunca tinham tomado conhecimento. O que seria usual para qualquer país democrático, representou, no Brasil dos anos 80, uma inovação radical e - para muitos - incômoda: ricos e pobres; patrões e empregados; industriais e sindicalistas; lobbies organizados e pessoas comuns; homens de terno lado a lado com gente descalça, trabalhando juntos para construir um novo país.⁴

A opção por um modelo regimental aberto à participação popular, que permitiu que tantos se manifestassem e ajudassem a desenhar o projeto da nova Constituição, não foi uma concessão, mas uma conquista. O modelo de audiências públicas que marcou os meses iniciais de trabalho e a força conferida às Emendas Populares representaram uma abertura da Assembleia, um Parlamento que finalmente saiu de seu castelo e se propôs a dialogar com aqueles que deveriam ser, em qualquer circunstância, atores e atrizes principais do processo legislativo.⁵

Como em qualquer debate democrático e minimamente plural, houve diversas disputas que ensejaram concessões recíprocas, vitórias e derrotas para todos os lados. E, embora a maioria dos Deputados e Senadores constituintes pudesse ser classificada como conservadora,⁶ na maior parte das vezes este grupo não conseguiu construir consensos em torno de um projeto comum, o que, inclusive, levou uma parcela a tentar se valer de estratégias pouco republicanas para impor suas vontades.⁷ E assim, em meio a discordâncias, manobras escusas, grandes debates, negociações intermináveis e muita desconfiança nasceu uma Constituição que trouxe as bases jurídicas necessárias à construção de um Estado de bem estar social, comprometido com o resgate de um imenso contingente de excluídos.

Uma Constituição que olhava para o futuro e apontava uma direção a ser seguida, segundo um modelo de acesso universal à seguridade social; no qual o trabalho seria valorizado e protegido; as comunidades indígenas respeitadas em suas tradições; a desigualdade de gênero combatida; a família funcionaria como um espaço de acolhimento e proteção; o meio ambiente reconhecido como essencial a todos. Sonhava-se com um país onde o ser humano fosse o centro e o norte das ações estatais. Enfim, uma Constituição comprometida com o combate à desigualdade e à exclusão e centrada na participação democrática, que deveria dar forma a um Estado de bem estar social forte e juridicamente aparelhado para enfrentar os graves déficits sociais acumulados. José Afonso da Silva assim sintetiza este que é o resultado de um processo participativo e plural:

A Constituição de 1988 (...) emanou de um procedimento com muita participação popular. Fez-se uma Constituição que rompeu com o passado. De uma formação lenta, controvertida, não raro tortuosa, porque obra de muita participação popular, das contradições da sociedade brasileira e de muitas negociações proveio uma Constituição razoavelmente avançada, com inovações de relevante importância para o constitucionalismo brasileiro, um documento de grande importância para o constitucionalismo em geral (...)⁸

Este curto histórico foi feito para demonstrar que a Constituição/88 não é fruto de um acaso, nem imposição de uma única corrente ideológica. Ao contrário, ela representa o amálgama de uma sociedade plural que, em um momento verdadeiramente único, conseguiu se manifestar de forma ampla, em um diálogo inclusivo. Se traz um compromisso com a luta contra a desigualdade e a exclusão, é porque estas eram problemas reais que tinham que ser enfrentados. E que continuam presentes.

Embora o país tenha evoluído significativamente em diversos indicadores sociais desde 1988, ainda está longe de ter uma sociedade minimamente homogênea. De fato, o Brasil segue sendo recordista de desigualdade, com uma massa crescente de trabalhadores informais, onde a renda média da metade mais pobre da população é ínfima.⁹ As barreiras de exclusão das mais diversas ordens ainda estão de pé: gênero, raça ou local de nascimento continuam funcionando como fatores de diferenciação.

Os problemas que justificaram as escolhas feitas há trinta e poucos anos permanecem vivos e precisam ser enfrentados. E a decisão de os superar por meio de uma ação conjunta e estruturada em torno do Estado, lembre-se, não foi tomada por um único grupo. Assegurar um piso existencial digno aos mais necessitados é tarefa que figura na ordem do dia. E se havia alguma dúvida quanto a isso, a pandemia do Covid-19 veio escancarar os abismos sociais que fazem com que o grau de exposição e de letalidade da doença não seja o mesmo para ricos e pobres, assim como seus efeitos econômicos.¹⁰

Não é possível afirmar que o projeto constitucional esteja esgotado, até porque jamais foi integralmente posto em prática. Em verdade, tanto quanto em 1988, ou até ainda mais, ele se mostra necessário. A Constituição oferece as bases jurídicas que permitem a adoção de uma série de medidas protetivas, absolutamente imprescindíveis para que se tente resgatar os déficits sociais brasileiros. Abandoná-la significaria renunciar ao compromisso com a luta contra a desigualdade e a exclusão e a favor de um país mais democrático e plural.

Alguns vão argumentar: por que insistir com uma Constituição que não conseguiu mudar muita coisa? Não seria hora de partir para outro modelo? A resposta negativa se impõe e se sustenta em dois aspectos.

Primeiro, se o país segue desigual e excludente, a culpa não pode ser imputada à Constituição. Nos momentos em que seu projeto foi, em algum grau, aplicado, transformações virtuosas aconteceram.¹¹ Ela orienta a ação do Estado, criando uma série de compromissos que asseguram a permanência de uma rede mínima de proteção - ainda que frágil e tão contestada. Ela fornece os fundamentos jurídicos que autorizam a adoção de medidas de amparo, tais como algumas das implementadas nos últimos meses em resposta à pandemia do Covid-19. Graças a ela existe uma rede de assistência social que permitiu ao governo acessar uma massa de pessoas que se viram sem qualquer fonte de renda e um Sistema Único de Saúde ao qual foi possível recorrer para fazer frente à catástrofe social vivida. E uma política pública de vacinação em massa que permitirá a ricos e pobres ter acesso a qualquer vacina que venha a ser produzida, independentemente de seu custo.

Segundo, é fundamental lembrar - por mais óbvio que possa soar - que a Constituição não é um ente vivo, mas um conjunto de comandos normativos. Sendo assim, ela sozinha não é capaz de fazer nada. Uma Constituição fechada em cima de uma mesa funciona, quando muito, como um peso para papéis. Sua vida reside nas pessoas que a cada dia se comprometem em transformar textos em normas, promessas em realidade. Sem que haja uma comunidade engajada em torno do projeto constitucional, este jamais será traduzido em ações concretas. Portanto, se uma Constituição não é aplicada, dificilmente a culpa pode ser imputada a ela.

A grande questão que resta diz respeito à adequação do modelo de Estado concebido em 1988 aos tempos atuais. Será que os brasileiros ainda querem um Estado interventor, comprometido com a promoção do bem estar social?

Em pesquisa de opinião realizada no início de 2019 foi constatado que, de forma amplamente majoritária, os brasileiros queriam um Estado provedor, comprometido com a implantação de um conjunto de bens e serviços e uma rede eficiente de proteção social.¹² Por exemplo, 75% dos entrevistados apoiavam a universalidade do ensino público fundamental e médio; 73% defendiam universalidade para atendimento em postos de saúde e hospitais; 94% concordavam que o imposto pago deve beneficiar os mais pobres; e 84% entendiam ser obrigação dos governos diminuir a diferença entre muito ricos e muito pobres. Outra pesquisa, realizada na cidade de São Paulo já sob os efeitos do Covid-19, mostrou o grau de apoio ao Sistema Universal de Saúde a à ampliação das verbas destinadas a ele.¹³ É impossível sustentar que os brasileiros sonham com um Estado mínimo.

É certo que o intervencionismo estatal direcionado a promover o bem estar social não apenas é necessário, como querido pela população. São vários os dados que indicam não só a premência de se manter vivo o modelo de Estado concebido em 1988, mas o desejo disseminado de o aprofundar, de modo que é seguro afirmar que o projeto constitucional não chegou ao seu limite e não se opõe à vontade dominante.

Assim sendo, como destacado no início desta missiva, não há elementos concretos que indiquem haver um esgotamento do modelo de Estado capaz de justificar uma ruptura institucional, de modo que nada autoriza uma legítima manifestação de poder constituinte. De forma amplamente majoritária, as pessoas seguem crendo que a ação estatal é o melhor caminho para superar desigualdades e exclusão e oferecer uma vida um pouco melhor para os mais necessitados, o que demonstra permanecer vivo o pacto transformador forjado nos anos 80. Os sustentáculos jurídico normativos trazidos pela Constituição permitem que um conjunto de medidas de amparo social possam ser tomadas, como se está vendo hoje, por força da catástrofe social trazida pela pandemia.

Como se vê, a queda de braço travada na época da Assembleia Constituinte não terminou. Os inconformismos daqueles que não se viram contemplados ao final das negociações nunca foram curados e a opção por boicotar o projeto constitucional segue sendo usada por grupos que preferem não enxergar a realidade daqueles a quem os direitos mais básicos são negados todos os dias. O repúdio sistemático à Constituição e seu projeto socialmente comprometido é, em grande parte, reflexo da tradição autoritária¹⁴ arraigada em importantes segmentos e que alimenta uma tendência a rejeitar valores democráticos e desprezar as necessidades de uma multidão de pessoas invisíveis que desde sempre ocupam a base da pirâmide social. Em suma, o que o país precisa não é uma nova Constituição, mas que se respeite e implemente a atual.

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1- Semelhante análise se encontra em parecer apresentado pelo Conselho Federal da OAB, como noticiado neste informativo: MIGALHAS. OAB aponta inconstitucionalidade de plebiscito para convocar Constituinte. 28 de outubro de 2020. Disponível em  aqui. Acesso em 03 nov. 2020.

2- Como se vê, por exemplo, em CARVALHO, Laura. Curto-circuito. O vírus e a volta do Estado. São Paulo: Todavia, 2020; ou no discurso proferido pela Diretora-Gerente do FMI, GEORGIEVA, Kristalina. Un nuevo momento de Bretton Woods. Discurso proferido em 15 de outubro de 2020. Disponível aqui. Acesso em 21 out. 2020.

3- COELHO, João Gilberto Lucas. Processo constituinte, audiências públicas e o nascimento de uma nova ordem. in BACKES, Ana Luiza; AZEVEDO, Débora Bithiah de; ARAÚJO, José Cordeiro (org). Audiências Públicas na Assembleia Nacional Constituinte: a sociedade na tribuna. Brasília: Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados, 2009. Disponível aqui.

Farto material para pesquisa documental também está disponível no site da Câmara dos Deputados, no endereço: Clique aqui.

4- NASSAR, Paulo André. Construção do compromisso maximizador: análise do processo constituinte e das características da Constituição de 1988. in VIEIRA, Oscar Vilhena et alii (org.). Resiliência Constitucional. Compromisso maximizador, consensualismo político e desenvolvimento gradual. São Paulo: Direito GV, 2013. Disponível aqui.

5- O Regimento da Assembleia Nacional Constituinte previa a participação popular direta nos debates das subcomissões temáticas, responsáveis por elaborar os capítulos do projeto, e permitia a apresentação de Emendas Populares, subscritas por pelo menos 30 mil pessoas e 03 entidades representativas. Estas eram compulsoriamente inseridas no projeto, somente podendo ser suprimidas ou alteradas pelo voto da maioria absoluta dos constituintes. 122 emendas foram apresentadas e mais de 200 audiências públicas realizadas. Foi tão maciça a participação nestas reuniões que não se conseguiu contabilizar a presença de todos. BACKES, Ana Luiza; AZEVEDO, Débora Bithiah de; ARAÚJO, José Cordeiro de. Introdução. in BACKES, Ana Luiza; AZEVEDO, Débora Bithiah de; ARAÚJO, José Cordeiro de (org.). Audiências Públicas na Assembleia Nacional Constituinte: a sociedade na tribuna. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2009, p. 15. Disponível aqui. Acesso em jan. 2016.

6- SILVA, José Afonso da. Prefácio. in LIMA, João Alberto de Oliveira; PASSOS, Edilenice; NICOLA, João Rafael (org.). A Gênese do Texto da Constituição de 1988. Vol. I. Brasília: Senado Federal, 2013, p. xxiii. Disponível aqui.

7- Ao longo dos trabalhos da Assembleia Constituinte, formou-se um grupo composto por parlamentares de centro e de direita alinhados com o então Presidente da República. Em troca de cargos e outros benefícios, buscou alterar o procedimento para aprovação de emendas ao projeto de constituição a fim de atender aos interesses do Poder Executivo, ocupado por um Presidente fortemente alinhado com forças conservadoras, das quais era parte. NOGUEIRA, André Magalhães. Centrão. Centro de Pesquisa e Documentação da Fundação Getúlio Vargas - CPDOC FGV. Disponível aqui. Acesso em 05 nov. 2020.

8- SILVA, José Afonso da. Prefácio. Op. cit., p. xxvi.

9- Segundo dados compilados pelos pesquisadores do World Inequality Lab, no Brasil, em 2018, os 10% mais ricos concentravam 57,3% da renda nacional, ao passo que os 50% mais pobres dividiam entre si 10,3% da renda. Estas e outras informações estão disponíveis aqui.

10- Assim se lê, entre outros, em: LICHOTTI, Camille; BUONO, Renata. A doença que mais mata. Revista Piauí. 29 de junho de 2020.

BRUSSEVICH, Mariya; DABLA-NORRIS, Era; KHALID, Salma. O teletrabalho nem sempre é uma opção viável para os pobres, os jovens e as mulheres. IMF Blog. Diálogo a Fondo. 09 de julho de 2020. Disponível aqui. Acesso em 14 jul. 2020.

FURCERI, Davide; LOUNGANI, Prakash; OSTRY, Jonathan D. Como as pandemias deixam os pobres mais pobres. IMF Blog. Diálogo a Fondo. 11 de maio de 2020. Disponível aqui. Acesso em 15 mai. 2020.

11- Nestes estudos é possível encontrar dados e análises objetivos que corroboram o afirmado:

CALIXTRE, André; FAGNANI, Eduardo. A política social nos limites do experimento desenvolvimentista (2003-2014). in CARNEIRO, Ricardo; BALTAR, Paulo; SARTI, Fernando (org). Para Além da Política Econômica. São Paulo: UNESP, 2018. Disponível em < https://www.eco.unicamp.br/images/arquivos/para-alem-da-politica-economica.pdf > Acesso em 10 fev. 2019.

KERSTENETZKY, Celia Lessa. Foi um pássaro, foi um avião? Redistribuição no Brasil no século XXI. Novos Estudos CEBRAP. São Paulo. Vol. 36, n. 2, julho 2017. p. 15-34. Disponível em < aqui. >

MATTOS, Fernando Augusto Mansor de; NASCIMENTO, Natassia. Aspectos históricos dos efeitos da evolução do salário mínimo, do mercado de trabalho e da estrutura tributária sobre o perfil distributivo brasileiro desde meados do século XX. Tempo & Argumento. Revista de história do tempo presente. Vol. 11, n. 27, 2019. Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC. p. 429-474. Disponível aqui.

12- OXFAM. Nós e as Desigualdades. Pesquisa OXFAM Brasil / Datafolha. Percepções sobre desigualdades no Brasil. Disponível aqui. Acesso em 08 out. 2019.

13- Covid leva classes média e alta de SP a valorizar o SUS, diz pesquisa. Agência Brasil. 05 de maio de 2020. Disponível aqui. Acesso em 23 jul. 2020.

14- Sobre o tema, fundamental a obra de SCHWARCZ, Lilia Moritz. Sobre o Autoritarismo Brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras, 2019.

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*Marcus Firmino Santiago é pós-doutor em Direito, Estado e Constituição pela UnB. Doutor em Direito do Estado pela UGF/RJ. Mestre em Direito Público pela UNESA/RJ. Professor de Direito Constitucional, Teoria do Estado e Direitos Humanos. Sócio de Soraia Mendes, Marcus Santiago & Advogadas Associadas.