O Direito à cidade e a dignidade da pessoa humana sob a perspectiva da legitimação fundiária e da REURB

Resumo

A questão de legitimação fundiária das propriedades concedidas pelo domínio público, em núcleos urbanos e rurais em locais de propriedades públicas ou privadas, consiste em tema altamente relevante para o direito, especialmente quando se destaca o título de legitimação fundiária como Direito Real, tratando-se do título de propriedade concedido pelo Poder Público. E nesse aspecto, relevantes a lei federal 10.257/01¹ - Estatuto da Cidade e a lei 13.465/17, sendo ainda de suma importância o que estabelecem as referidas legislações quando se analisa o seu alcance através da perspectiva da ordem pública e interesse social da cidade, do bem coletivo urbano, do bem-estar dos cidadãos, das garantias fundamentais, bem como o direito da regularização fundiária em núcleos urbanos em consideração a situação socioeconômicas da população.

Introdução

De acordo com o artigo 21 inc. XX da Constituição Federal de 1988², compete à União Federal instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos, o que pressupõe a autonomia do município para, no âmbito dessas diretrizes, no interesse local, baixar suas próprias normas.

Aliás, ao configurar a competência municipal, a Constituição estabelece que compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I), como são evidentemente os temas ligados à organização concreta dos espaços das cidades e dos municípios. Não obstante, o art. 24, I, ao definir a competência da União, dos Estados, e do Distrito Federal, alude à ocorrência dessa competência em matéria de Direito Urbanístico.

Atualmente, o Estatuto da Cidade se consubstancia em um dos pilares fundamentais do direito urbanístico, sendo que o Plano Diretor se caracteriza como instituto de importância ímpar para o planejamento e equilíbrio das cidades, se prestando a contribuir para a qualidade de vida dos moradores dos grandes centros urbanos, bem como para a sua consequente organização e estruturação.

O inciso VIII do artigo 30 da Constituição Federal de 1988³, assinala que compete a "Municipalidade" promover no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e ocupação do solo urbano. Nessa toada, o Estatuto da Cidade estabelece no inciso I do artigo 2º da lei 10.257 de 2001⁴, que uma cidade sustentável se caracteriza pela existência do direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, ao trabalho e ao lazer, para as presente e futura gerações.⁵

Considerando-se a necessidade de que a cidade se estruture de tal modo a possibilitar aos seus cidadãos inúmeros direitos, tal qual asseverado anteriormente, não se pode olvidar da importância do instrumento da legitimação fundiária que visa atribuir título jurídico aos ocupantes de unidades imobiliárias ainda não formalmente integradas ao espaço urbano, justamente objetivando a sua formalização.

Como um dos instrumentos da Reurb, disposta no artigo 15, I, da lei 13.465/17⁶, a legitimação fundiária, muito embora seja fundamental para integração do espaço urbano, tem-se que a sua aplicação se circunscreve unicamente à Reurb-S, de acordo com o artigo 23, § 1º do referido diploma legal. Para além disso, cumpre salientar que as unidades imobiliárias devem ser integrantes de "núcleos urbanos informais consolidados", ou seja, com a marca da irreversibilidade, em estrita observância ao disposto no artigo 11, III da referida lei e, notadamente, existentes até 22 de dezembro de 2016⁷.

Art. 11, III - núcleo urbano informal consolidado: aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município;

Dada a importância da regularização fundiária e especialmente dos efeitos que dela decorrem, tais como a atribuição de título de propriedade aos ocupantes dos imóveis, a organização do espaço urbano, a satisfação de direitos fundamentais e sociais, pode-se verificar que a jurisprudência se mostra bastante sensível quando a discussão tem por mote, exemplificativamente, um pedido liminar de reintegração de posse.

REINTEGRAÇÃO DE POSSE. EXAME QUE, NO CASO CONCRETO, DEVE TRANSCENDER AS NORMAS CIVIS ACERCA DA POSSE DE BENS IMÓVEIS. INCIDÊNCIA DE REGRAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS QUE VERSAM SOBRE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA. ÁREA DE INVASÃO OCUPADA POR DIVERSAS FAMÍLIAS DESDE 2017 (TESE DO MUNICÍPIO) OU DESDE 2012 (TESE DA DEFENSORIA PÚBLICA). EVENTUAL POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA (REURB), MESMO EM SE TRATANDO DE OCUPAÇÃO SOBRE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ART. 11, § 2º, DA LEI Nº 13.465/2017. LITÍGIO QUE, EMBORA MOVIDO CONTRA UMA PESSOA, TEM NATUREZA COLETIVA, DEMANDANDO A REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIA DE MEDIAÇÃO. ART. 565 DO NCPC. LIMINAR REVOGADA. AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO. (TJ/PR - 17ª Câmara Cível - 0041196-65.2019.8.16.0000 - São José dos Pinhais - rel.: desembargador Fernando Paulino da Silva Wolff Filho - J. 8/6/20)

(TJ/PR - AI: 00411966520198160000 PR 0041196-65.2019.8.16.0000 (Acórdão), relator: desembargador Fernando Paulino da Silva Wolff Filho, data de julgamento: 8/6/20, 17ª Câmara Cível, Data de Publicação: 17/6/20)

Pois, pelo que se pode depreender da sua análise, antes da elucidação dos fatos e das alegações invocadas pela Defensoria Pública, revelou-se precipitada a reintegração de posse do ente público, sendo destacada nesse particular, sobretudo, a possibilidade de Regularização Fundiária de interesse social (REURB-S), com amparo nas regras descritas na lei 13.465/17⁸.

Nesse sentido, vale destacar a importância do Direito Urbanístico, que acaba  informando e interconectando legislações federais, municipais e princípios, mesmo sabendo-se que suas normas ainda não adquiriram unidade substancial, responsável ou capaz de formar um conjunto legislativo coerente e sistematizado, mas que, por outro lado, permite a conexão material em função do objeto regulado, em especial, quando se trata de REURB, que traz em seu bojo preceitos que se estruturam, precipuamente, na satisfação de direitos fundamentais.⁹

Todavia, para a concretude do Direito Urbanístico e dessa interconexão entre as normas e princípios, se revela fundamental e até mesmo imprescindível, a interferência do Poder Público na propriedade, a fim de que seja possível a promoção da urbanização de áreas consideradas de interesse do Município, em consonância aos seus princípios de política urbana.

Certo ainda que, não se poderia tratar do Direito Urbanístico sem mencionar a importância do Estatuto da Cidade que acaba sendo o responsável pela efetiva vinculação da política urbana ao desenvolvimento das funções sociais da cidade. E quanto a esse aspecto, não se pode perder de vista a necessidade de reconhecimento e destaque do administrador público, uma vez que acaba sendo o responsável pela definição do que é função social, e por via de consequência, da estruturação da concepção sobre o direito à terra urbana e todos os aspectos inerentes à sustentabilidade das cidades, do direito à moradia e da própria dignidade da pessoa humana que pode ser materializada na existência de infraestrutura apta a possibilitar o lazer, o trabalho, e serviços públicos, tais como saúde, educação e transporte.    

Nesse contexto, invariavelmente encontra-se inserido o conceito de Política Urbana, cuja definição se estrutura no conjunto de estratégias e ações adotadas pelo Poder Público, podendo ocorrer  de forma isolada ou em cooperação com o setor privado, o que enseja, cotidianamente, o aprimoramento da ordem urbanística que, sem sombra de dúvida, volta-se primordialmente à satisfação do direito e do bem-estar das comunidades e da própria dignidade da pessoa humana que se dá através da ordenação do espaço territorial urbano.

Todavia, não restam dúvidas de que a ordenação do espaço urbano e o próprio Direito à Cidade não subsistiria sem a titulação da propriedade umbilicalmente relacionada ao importante instituto da Reurb, seja "S" ou "E", e igualmente, ao instrumento da legitimação fundiária, os quais atribuem concretude ao preceito constitucional da dignidade de pessoa humana que, não por acaso, consiste em fundamento da República.

Por fim, considerado esse aspecto essencial, e sendo inequívoco que um dos objetivos do Estado consiste em propiciar dignidade às pessoas, certo que a satisfação desse ideário está fortemente relacionada à sua inclusão nas cidades, inclusão essa que deve ocorrer sob a perspectiva do direito à cidade em sua mais absoluta acepção jurídica, ou seja, direito de que todos sejam pertencentes e de fato se sintam parte da cidade, a partir do momento que podem ter chancelada a regularização dos seus imóveis, com a obtenção da sua titulação. Daí porque pensar na regularização fundiária como direito fundamental e consequentemente, Direito à Cidade, pois não restam dúvidas de que os seus beneficiários tornarão efetivo o princípio da dignidade da pessoa humana a partir da regularização imobiliária, com a consequente ordenação do espaço territorial urbano.¹⁰

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1 Disponível clicando aqui  Acessado em 18 de nov. de 2020.

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*Debora Cristina de Castro da Rocha é advogada fundadora do escritório Debora de Castro da Rocha Advocacia, especializado nas áreas do Direito Imobiliário e Urbanístico, Mestre em Direito Empresarial e Cidadania e Professora.

*Claudinei Gomes Daniel é acadêmico de Direito pela Faculdade Anchieta de Ensino Superior do Paraná - FAESP (Centro Universitário UNIFAESP). Colaborador do escritório Debora de Castro da Rocha Advocacia. Secretário de Presidência do Sindicato dos Advogados do Estado do Paraná.

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