O Banco Central do Brasil com os pés em duas canoas - I (Isso não vai dar certo)

Em 2001 publiquei a obra "Os Regimes Jurídicos e Políticos dos Bancos Centrais. Direito da Integração" (Editora Cultural Paulista, São Paulo - SP). A partir dali o texto evoluiu bastante, de forma que, em 2005, foi dada à luz "Bancos Centrais no Direito Comparado - O Sistema Financeiro Nacional e o Banco Central do Brasil - O regime vigente e as propostas de reformulação", Malheiros Editores, São Paulo. Ou seja, há praticamente vinte anos venho defendendo a autonomia do Banco Central do Brasil (BCB), baseada em profundos estudos do direito comparado e na realidade do sistema financeiro pátrio.

Depois de dezenas de anteprojetos e de projetos de lei e de muita tinta e conversa gasta em um sem fim de artigos e eventos, parecia que, finalmente, seria alcançado o resultado esperado quanto à autonomia do BCB, a partir do projeto em discussão no Senado Federal, ora encaminhado para a Câmara dos Deputados. No entanto, ao ler o projeto, conforme consta do relatório legislativo correspondente, eu caí das nuvens, tendo despencado até o mais profundo dos abismos. Nele estão presentes totais desacertos em relação aos seus objetivos, podendo se dizer que, em matéria de regulação dos seus pretendidos objetivos, trataram os ilustres senadores de armarem uma tempestade perfeita. E não sou em quem diz isto, mas o próprio texto desse projeto, conforme se verificará em seguida.

Estranho é que não tive notícia de objeções fortes ao texto, mas apenas de elogios, ainda que parciais e eu modestamente me pergunto se, vestido de Napoleão Bonaparte com a mão escondida no peito, sou louco ou se louco são todos os demais. Mas vamos ao dito projeto no tocante às funções do BCB a partir do art. 1º, no qual identificamos algumas pérolas.

O Banco Central do Brasil tem por objetivo fundamental assegurar a estabilidade de preços.

Parágrafo único. Sem prejuízo de seu objetivo fundamental, o Banco Central do Brasil também tem por objetivos zelar pela estabilidade e pela eficiência do sistema financeiro, suavizar as flutuações do nível de atividade econômica e fomentar o pleno emprego.

1. Primeira "pérola" - Objetivo fundamental de assegurar a estabilidade dos preços

Ou seja, são quatro funções que não conversam necessariamente umas com as outras e muitas vezes, pelo contrário, elas estarão em confronto direto nas mãos do BCB, pois não será possível ajustar ao mesmo tempo os interesses de gregos e corintianos, afirmação que se atribui ao conhecido filósofo Vicente Matheus.

Uma coisa me espantou: cadê a moeda? Afinal de contas eu sempre soube que os bancos centrais cuidavam da estabilidade da moeda, função única ou dividida com outras, como é o caso do nível do emprego. Isto porque moeda é uma coisa, preço é outra bem diferente.

Não foi por falta de conhecimento a respeito de competências quanto à moeda, pois o projeto pretende revogar expressamente três dispositivos a ela concernentes, constantes dos incisos I a III da lei 4.595/64, que dispõem sobre a competência do CMN nesse campo. Para melhor se perceber esse fato, seguem-se as aludidas disposições:

Art. 3º A política do Conselho Monetário Nacional objetivará:

I - Adaptar o volume dos meios de pagamento às reais necessidades da economia nacional e seu processo de desenvolvimento;

II - Regular o valor interno da moeda, para tanto prevenindo ou corrigindo os surtos inflacionários ou deflacionários de origem interna ou externa, as depressões econômicas e outros desequilíbrios oriundos de fenômenos conjunturais;

III - Regular o valor externo da moeda e o equilíbrio no balanço de pagamento do País, tendo em vista a melhor utilização dos recursos em moeda estrangeira.

Fica caracterizada claríssima omissão do projeto em pauta, de onde certamente surgirão diversos problemas sobre a matéria em questão.

Voltando aos preços, para não nos perdermos aqui em uma infindável discussão acadêmica, podemos dizer que o preço é a expressão quantitativa monetária do valor dos bens. Por sua vez, mais uma vez simplificando muito, o valor é a quantidade de moeda que alguém está disposta a pagar por determinado bem (produto ou serviço). Quanto mais uma pessoa desejar ou precisar de um bem, mas ela aceitará pagar por ele. E aqui já pode se começar a perceber que essa não é uma rinha adequada à atuação do BCB, pois elementos mercadológicos (institucionais ou sazonais) e pessoais interferem no valor e, portando, nos preços.

É claro, portanto, que os preços se expressam em moeda (a não ser que se viva em um regime de troca direta de mandioca por galinha, por exemplo). Mas são coisas que não se confundem, mesmo que exista um elemento comum entre eles, ou seja, a chamada lei da oferta e da procura, a qual determina que, quando a aumenta a demanda de mercadorias, de um lado, e de moeda de outro, os preços das primeiras e a cotação da moeda se elevam. Esta, como se sabe, tem a natureza do mais fungível de todos os bens. Mas, quanto ao resto, preço é preço e moeda é moeda.

Tal como aconteceu na Alemanha pré-nazista e na Venezuela de hoje, os preços dispararam e suas moedas perderam quase que completamente o seu valor. Essas não se prestavam mais para o exercício de sua função histórica tríplice: reserva de valor, unidade de conta e meio de pagamento.

Parece que os ilustres senadores se esqueceram do Governo Sarney (ou nunca ouviram falar do que nele aconteceu no plano da economia). Naquele tempo os preços foram tabelados, cabendo aos fiscais do dito presidente fiscalizar se eles se comportavam segundo os parâmetros estabelecidos. Enquanto isso a moeda (qual era ela mesmo?) se desvalorizou abruptamente, tendo a inflação chegado a perto de 100% a.m. (cem por cento ao mês), com completo desarranjo da economia. Da maneira como o dispositivo do projeto aqui em análise foi redigido, nele estaria um convite para que o nosso novo BCB viesse a tabelar de novo os preços. E veja-se que essa ideia de vez em sempre aparece em algum projeto de lei ou carta de intenção de algum ministro da fazenda ou de legisladores incautos.

Eu vejo nisso tudo o perigo do BCB ter de incorporar a SUNAB para se evitar duplicidade de funções e de precisar manter estoques reguladores de produtos (especialmente de commodities) para assegurar a mencionada estabilidade dos preços. Já que o BCB tem um estoque regulador para cuidar que o dólar não dispare além da medida adequada (qual seria ela, já que chegamos quase aos R$6 por unidade do real?) a sua nova função já teria, portanto, um parâmetro...

Seria interessante ver enormes silos espalhados pelo país, neles exposta a famosa marca do BCB e junto a eles encostando centenas de caminhões para descarregar ou carregar mercadoria, conforme soprasse o vento da economia em função dos períodos de vacas gordas e de vacas magras.

2. Segunda "pérola" - Estabilidade e eficiência do sistema financeiro

Em segundo lugar, sem prejuízo do objetivo fundamental, deve o BCB zelar pela estabilidade e pela eficiência do sistema financeiro. Esse aqui foi um pulo para o lado, indiretamente ligado à estabilidade da moeda.

O sistema financeiro entre nós é estruturado no art. 1º da lei 4.595/64, conforme abaixo para o fim de melhor apresentar o assunto:

Art. 1º O sistema Financeiro Nacional, estruturado e regulado pela presente Lei, será constituído:

I - do Conselho Monetário Nacional;

II - do Banco Central do Brasil

III - do Banco do Brasil S. A.;

IV - do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico;

V - das demais instituições financeiras públicas e privadas.

Talvez o novel legislador tenha ouvido falar de uma coisa tal como risco sistêmico, determinando que o BCB cuide da sua estabilidade e eficiência do SFN, atribuição cuja política hoje compete ao CMN, nos termos de alguns incisos do art. 3º da mesma lei acima citada, bem como de lei especial (6.024/74), a par da integração do Brasil ao Acordo de Basileia. Tal tarefa é um corolário da função tradicional dos bancos centrais, porque um sistema financeiro desorganizado e ineficiente é um caldeirão propício para a desestabilização da economia e consequentemente moeda, tendo sido esse um dos efeitos da terrível crise do subprime que nasceu da falta de sistematização dos diversos mercados que operavam nos USA, que não conversavam uns com os outros.

Vá lá, essa pérola bem que cabe nas funções do BCB, mas do jeito como ele foi colocada no colar somente serviu para bagunçar o coreto. Como ficará a competência do CMN nesse caso, submetida ao BCB, órgão hierarquicamente inferior e sem a competência normativa correspondente? Sem falar que no Congresso corre (modo de dizer, pois se trata do andar da tartaruga aleijada) um projeto precisamente sobre a resolução bancária, com o objeto de tornar mais eficiente o sistema de saída do mercado de instituições financeiras insolventes.

3. Terceira "pérola" - Suavizar as flutuações do nível de atividade econômica

Alguém já ouviu falar que a atividade econômica se desenvolve em situações de risco e, daí, que o seu fluxo depende da iniciativa dos empresários no sentido de não abrirem empresas, de restringirem ou implementarem sua atividade e de resolverem fazer o seu fechamento? Se não ouviram, perderam uma aula fundamental da economia exercida em regime de liberdade econômica.

E a presente situação de pandemia é precisamente a de um laboratório vivo que nos mostra claramente essas características. Enquanto a maior parte das empresas teve a sua performance afetada de forma extremamente negativa (tendo muitas ido para a falência ou para tentativas de recuperação judicial), outras se equilibraram em uma corda sobre o abismo e outras, ainda, cresceram relativamente e até mesmo algumas tendo desfrutado de um crescimento exponencial.

Ora, nos termos colocados no projeto de lei em apreço caberá ao BCB intervir na economia par suavizar as flutuações o nível da atividade econômica. E por que o legislador não disse logo para que aquele órgão desse um jeito de resolver totalmente o problema?

O que seria esse suavizar? Mil e uma conjecturas poderiam ser feitas, sendo que se deve ter em conta o princípio de limitação da intervenção do governo na economia. Vejamos algumas e, por favor, me digam como o BCB deveria agir:

I. A atividade econômica está muito acelerada, com elevado crescimento da demanda do que decorre a alta dos preços;

II. A atividade econômica está em queda acelerada, com redução sensível da produção, de que decorre o aviltamento dos preços;

III. Há uma invasão de produtos estrangeiros com preços muito mais baratos do que os nacionais;

IV. Uma seca duradoura afetou gravemente o nível de oferta do agronegócio e a China entrou no mercado comprando tudo o que pode;

V. Incêndios devastadores idem, a par da prática extinção do negócio de turismo;

VI. Nova onda de subprime caiu sobre os mercados internacionais, tendo alcançado o Brasil;

VII. E por aí vai, a imaginação é sua.

4.  Quarta "pérola" - Fomentar o pleno emprego

Cabe aos economistas dizerem o que é esse pleno emprego e se ele é factível nas economias ou, ao menos em algumas delas. Se assim não for, nem adianta chamar o Tom Cruise e sua turma da Missão Impossível, ou algum gênio da lâmpada.

O conceito de pleno emprego não é unívoco, havendo vários entendimentos a seu respeito: (I) facilidade de se encontrar emprego em pouco tempo, sem grande esforço; (II) inexistência de desemprego cíclico ou de demanda insuficiente; (III) taxa de desemprego menor do que 3% ou uma gama de variedades em torno desse índice; etc.

Ora, que pleno emprego o BCB deve fomentar e como fará isso? Antes de responder examinemos o modelo dual de funções dos bancos centrais que caracteriza o FED norte-americano. Esse sistema revela-se bastante confuso para um fácil entendimento, pois ele se espraia por diversos órgãos. Mas, de maneira geral, podemos identificar cinco funções principais que são exercidas pelo FED:

I. Implementação da política monetária;

II. Manutenção da estabilidade do sistema financeiro;

III. Gerir o sistema de pagamentos;

IV. Supervisionar e regular as instituições financeiras; e

V. Promover o desenvolvimento sustentável da economia.    

O que se verifica é que as três primeiras funções podem ser concentradas como relativas ao dever de cuidar da estabilidade da moeda. A supervisão e regulação das instituições financeiras é tida geralmente na doutrina como não pertencente ao cerne dos bancos centrais, havendo economias nas quais essa tarefa é feita por outros órgãos. Dessa forma o FED teria, no fundo, a função da política monetária e a do desenvolvimento sustentável da economia. E, com relação a esta última, o nosso Senado teria macaqueado o modelo dos Estados Unidos, sem ter percebido muito bem o que estava fazendo.

Mas enquanto alhures se fala em desenvolvimento sustentável da economia, aqui se fez referência ao pleno emprego, coisas que não são absolutamente sinônimas, presente mais uma confusão de conceitos. Em bom português, uma economia que se sustenta pode não ser uma sociedade justa e igualitária. Em seu seio pode estar presente a mais profunda miséria.

Por exemplo, para a Comissão Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU, desenvolvimento sustentável significa a capacidade de suprimento das necessidades da geração atual, sem comprometer as necessidades das gerações futuras. Ou seja, não permitir que a economia passe do ponto do não retorno, que é aquele momento em que o combustível de uma aeronave não dá mais para voltar ao aeroporto de origem.

Como se verifica, o simples crescimento econômico (aumento do PIB) não significa desenvolvimento sustentável, pois sérios desequilíbrios internos podem estar presentes em uma economia que apresenta resultado positivo naquela área. Lembremo-nos de que o economista Edmar Bacha em 1974 designou o Brasil como uma economia do tipo Belíndia (um misto da Bélgica rica e da Índia miserável). Mas a situação desses países mudou e hoje se fala quanto ao nosso país de Italordânia (parte da economia rica como certas regiões da Itália e outra extremamente pobre como na Jordânia).

Trata-se, como se percebe, há uma competência de amplíssimo espectro aquela destinada ao FED.

No Brasil a questão do emprego está atualmente fora das atribuições do BCB, em má hora pretendida a sua inclusão pelo projeto ora examinado. Nossa estrutura política, econômica e financeira é muito diversa da americana e trazer um instituto de lá para cá frequentemente incorre em situação de rejeição jurídico-sistemática, quando não se caracteriza um importbando direto, com consequências danosas.  

A par da questão da separação dos bancos centrais em relação aos respectivos governos, outro elemento fundamental se mostrava, inerente à sua função, segundo dois modelos básicos: (I) o da tarefa exclusiva no tocante à estabilidade da moeda; ou (II) o do seu exercício ao lado da busca do pleno emprego (pleno, no sentido do ótimo possível e não de um fim a ser inteiramente alcançado, como nos aparece uma verdade evidente). No primeiro caso o paradigma é o banco central alemão, o Deutsche Bundesbank; no outro o FED - Sistema Federal de Reserva norte-americano.

Talvez não se demonstre que um dos dois sistemas se sobressaia em relação ao outro quanto à sua eficiência, podendo ser determinante para uma escolha em tal sentido examinar-se a estrutura política e econômica de cada país, ao lado da história de sua moeda. Nesses planos podemos dizer que o Brasil sempre se mostrava reprovado em todos eles. Caos na política (com frequentes acessos de febres ditatoriais); economia desorganizada; e moeda tão oscilante como uma gangorra em sistema de moto contínuo. Essa última circunstância passou por um choque de qualidade com o advento das medidas que culminaram com a implementação do Plano Real. Hoje podemos nos orgulhar de termos uma inflação civilizada, ao menos no quadro atual.

Mas se o real tem se mostrado estável no plano interno, no mercado internacional ele vem experimentando uma profunda desvalorização progressiva, que passou dos limites de qualquer previsão. Somos hoje um país muito barato, somente à frente de alguns párias tradicionais e outros mais recentes da economia internacional. É claro que os efeitos negativos dessa situação são profundos e extensos, não sendo esse o objetivo das nossas presentes considerações.

5. Exercício prático - Política monetária básica versus pleno emprego

Suponhamos que o projeto em consideração tenha sido aprovado e o BCB tenha de enfrentar a situação atual da nossa economia, tomando-se dados publicados nos últimos dias¹. O cenário é de um Indicador de Preços no Atacado (IPA) do IGP-DI equivalente a 57,7% no componente agropecuário e 22,2% no industrial, referente aos últimos doze meses até outubro.

O que acontece, então, é o surgimento de uma pressão para a elevação de preços em diversos mercados. Tal pressão é ajudada pelos recursos originados do auxílio emergencial, cujo volume aumentou o nível de circulação de moeda (mais moeda, mais inflação). Como tal auxílio deverá ter um fim pelo esgotamento de suas fontes, a pressão correspondente diminuirá de forma proporcional. Mesmo assim os custos das empresas serão mantidos elevados e uma das soluções estará no aumento das demissões, evidentemente com o acréscimo do desemprego.

Do lado de fora a forte crise fiscal (cuja expressão não tende a diminuir) deve acarretar nova deterioração do real, mesmo que menos afetada pela vitória de Biden para a presidência dos Estados Unidos.

Esses cenários indicam que a taxa de juros básica da economia (SELIC) não poderia continuar fixada em 2% a.a. por um tempo indefinido, e o BCB teria de pensar em elevá-la, fazendo uma operação direcionada para o enxugamento da moeda em circulação (menos moeda, menos inflação). Isto porque os agentes superavitários terão um incentivo para fazerem aplicações de renda fixa em troca de melhor remuneração, ficando os recursos correspondentes esterilizados pelo tempo das aplicações.

Com o desemprego em ascensão, como faria o BCB na busca da estabilidade dos preços? Baixar ainda mais a taxa Selic para que, diante de uma pequena inflação, induzir o aumento da produção, do que resultaria a abertura de novos postos de trabalho? Mas então a inflação poderia entrar em uma espiral de crescimento com todas as consequências maléficas que todos conhecemos.

Ausente do BCB essa segunda competência, quem deveria cuidar do problema seriam os ministérios da área econômica, ficando o primeiro com a tarefa, verdadeira, de fornecer aos agentes econômicos (famílias e empresas) uma moeda de boa qualidade. O que já é muito.

Até breve, quando serão tratadas as outras mudanças pretendidas para o BCB

Por enquanto o estresse já é demasiado.

O tema está aberto ao debate.

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*Haroldo Malheiros Duclerc Verçosa é professor sênior de Direito Comercial da Faculdade de Direito da USP. Sócio do escritório Duclerc Verçosa Advogados Associados. Coordenador Geral do GIDE - Grupo Interdisciplinar de Direito Empresarial.