Propriedade privada nas ilhas costeiras e o neossenhorio da união

Os terrenos interiores nas ilhas costeiras serão de domínio da União, se não pertencerem, por qualquer título legítimo, aos estados, aos municípios ou aos particulares. Essa é a regra constitucional, prevista nos artigos 20, IV, e 26, II, que disciplina o domínio público ou privado sobre as terras insulares. A presença da condição "se não pertencerem" à terceiros impõe exame administrativo sério sobre a titularidade prévia do imóvel.

Os órgãos competentes da União negligenciam esse exame. Na prática, interpretam a regra constitucional como domínio legal não condicional. O resultado dessa cultura é a sistemática apropriação pela União de imóveis e terras que não lhe pertencem.

A União não pode se dona do que pertence aos outros por algum justo título. A partir dessa regra óbvia, conclui-se que a União tem o dever de investigar seriamente se determinada terra insular interior pertence à terceiros e as regras devem ser claras. Se não o fizer, poderá se apropriar do que não lhe pertence, o que é ato ilícito e nulo. Se utilizar seu enorme poder para se apropriar do que não lhe pertence, sem investigar seriamente a existência dos títulos legítimos, incorrerá em abuso de poder.

Esse é o cenário legal no qual a propriedade privada sobre os terrenos interiores nas ilhas costeira está inserida. A questão jurídica é relativamente simples. Exige resposta para a seguinte pergunta: existe ou não existe título legítimo pertencente à terceiro anterior a determinada data, a partir da qual o domínio legal por exclusão da União teve início?

Se existir título legítimo anterior, o domínio não pertencerá à União. Pertencerá ao particular, ao Estado ou ao município, a partir da prova dos títulos legítimos de cada um.

Essa condição permite definir o domínio da União sobre as terras interiores nas ilhas costeiras como residual. Algo semelhante ao que ocorre com as terras devolutas nas terras continentais, que pertencem por definição constitucional aos estados, se não pertencerem a alguém (CF, art. 26, IV).

Duas particularidades merecem esclarecimentos: a) o conceito de terras interiores, objeto do domínio legal residual; b) o termo inicial desse domínio legal residual.

Terras interiores correspondem ao resultado da totalidade das terras insulares subtraída dos terrenos de marinha e seus acrescidos. Se tais terras interiores pertencerem à União são denominadas usualmente de "nacional interior" ou simplesmente "terras interiores". Se pertencerem ao particular serão denominadas "terras alodiais" ou simplesmente "terras particulares". A palavra "alodial" tem relação com a posse ou título que não está submetida á autoridade de certo Senhor. Não se confundem, portanto, terras interiores (públicas ou privadas) e terrenos de marinha e seus acrescidos.

Essa distinção tem o sentido prático de separar terras submetidas à regência de dois regimes legais distintos: a) o terreno de marinha e acrescidos que recai sobre as faixas de terras molhadas (33 metros) submetidas à influência da maré, cujo domínio é "sempre" da União; b) o terreno interior, que recai sobre as terras situadas além do limite da marinha, as quais terras serão da União, se não pertencer a terceiros por algum justo título.

Muitas vezes, os particulares pedem a regularização da ocupação de terreno de marinha e a União através dos seus órgãos insere de ofício, sem cerimônia ou exame necessário, o domínio sobre as áreas adjacentes particulares, enquadrando-as como "nacional interior", o que resulta em imposição do domínio mediante ato abusivo.

A segunda particularidade que merece destaque é o termo inicial do domínio legal residual. O domínio da União sobre os terrenos interiores nas ilhas costeiras foi previsto na Constituição de 1988, artigos 20, IV, e 26, II. Antes dessa data, a previsão era de natureza infraconstitucional contidas nos decretos lei 6.871/44 (art. 2º, I¹) e 9.760/46 (art. 1º, d²) e com certo conflito com constituições que não chancelavam esse domínio.

Discute-se se tal domínio poderia ser instituído por lei ou se, pela sua relevância, a matéria seria exclusivamente constitucional. Em qualquer hipótese, não há como desrespeitar títulos legítimos ou justos títulos anteriores à data mais recuada, ou seja, 18 de setembro de 1994, início da vigência do decreto-lei 6.871.

Em virtude desse fato, a interpretação impõe que lei nova não poderia retroagir para desrespeitar situações jurídicas já constituídas, no plano da propriedade e da posse pertencente à terceiros. Em linguagem simples, quem tinha título legítimo anterior a essas datas (depende da tese), jamais poderia ser alcançado pela nova regra de domínio da União imposto pela lei ou Constituição.

Em ilhas remotas ou despovoadas situadas em locais de colonização recente, a regra constitucional ou legal do domínio residual da União sobre terrenos interiores insulares pode até ensejar certa presunção de ausência de títulos legítimos anteriores.

Entretanto, em ilhas costeiras situadas em locais com forte presença colonial e que serviram como retaguarda do processo de ocupação das terras continentais, tal presunção é acinte à Sociedade e às populações que ali residem, elos que são de longa cadeia de propriedade e posse relacionados com a terra.

As terras do município-arquipélago de Cairu constituem exemplo típico dessa situação abusiva e o caso serve muito bem para ilustrar essa questão jurídica.

O município de Cairu, situado no litoral do Estado da Bahia, é totalmente insular e seu território é composto por algumas ilhas famosas entre as quais se destacam Tinharé, Boipeba, além da própria ilha de Cairu.

Essas ilhas foram berços da soberania portuguesa sobre a Costa do Brasil e por extensão da soberania nacional. O domínio privado constituído a partir de cartas de sesmarias foi o instrumento que estabilizou a conquista da soberania.

O primeiro ato de transmissão de domínio sobre as terras das ilhas remonta ao ano de 1534, por ocasião da expressa doação das ilhas ao primeiro donatário da capitania de Ilhéus, Jorge de Figueiredo Correa. O texto da carta de capitania é objetivo e claro ao incluir na doação "todas as ilhas, que houver até dez léguas ao mar na fronteira e demarcação das ditas cinquenta léguas"³. Aqui reside a saída do domínio original.

Naquela remota data (1534), o Rei de Portugal tinha expectativa de soberania sobre a Costa do Brasil. Para obter domínio que não possuía, o Rei Dom João III fez doação de terras à Jorge de Figueiredo Correa e este, por sua conta e risco, associou-se com colonos que efetivamente conquistaram e povoaram as terras e ilhas. O motor da ação colonial foi o título da propriedade sobre a terra!

Em razão de tal modelo, cartas de sesmaria foram outorgadas e colonos passaram às ilhas motivados por títulos de terras que não possuíam em Portugal.

Quem quiser aquilatar a dificuldade que foi atrair e reunir colonos para povoar a Capitania dos Ilhéus, convém ler breve trecho de parecer⁴ muito pouco conhecido, elaborado por um Jesuíta, no ano de 1586, em torno do conflito sobre as terras da sesmaria de Camamu (alcançava Boipeba). O contexto expressa exatamente a importância dessa dinâmica de parcelamento das terras e da valorização do colono:

"De onde se segue que uma capitania destas do Brasil, não vale menos por estar toda repartida e dada de sesmaria aos povoadores e moradores, mas antes por esse respeito vale mais, por que como os capitães não podem tomar para si, nem aforar a outro mais que suas dez léguas pelo modo dito, quanto as outras terras mais dadas e repartidas que tiverem, tanto mais moradores haverá, e por esta causa andam os capitães ajuntando para suas capitanias moradores, repartindo-lhes as terras de sesmaria e rogando-lhes com elas, nem permitem quanto podem que os que já tem povoado e feito assento em sua capitania que se vão para outra; como agora se faz em Porto Seguro, e em todas as demais capitanias."

As terras continentais fronteiras às ilhas de Cairu, Tinharé e Boipeba em razão da exuberância das matas e da presença de nações hostis de Aimorés não puderam ser ocupadas ou colonizadas com regularidade até meados do Século XVIII. Esse fato motivou também a criação de duas vilas insulares denominadas Boipeba e Cairu, o que ocorreu por volta de 1617. As ações política, militar, econômica e social na região foram desenvolvidas no período de 1570 a 1800 a partir do território das citadas ilhas.

As sesmarias originais deram origem às fazendas, como desmembramentos, distribuídas segundo planos ordenados e racionais, a partir dos acessos disponíveis e da atividade econômica dominante.

O domínio privado foi o lastro jurídico que viabilizou o povoamento. As fazendas proporcionaram o plantio das diversas culturas (coco, piaçava, mandioca, arroz); a extração de minerais, com destaque para a pedra de cal; o famoso corte das madeiras que começou nas ilhas e depois migrou para o continente. A construção naval enquanto indústria rudimentar floresceu nesse ambiente generoso da variedade das espécies. Por séculos, a cidade do Salvador foi alimentada pela farinha produzida nessa região.

Os municípios de Valença, Taperoá e Nilo Peçanha existem por desdobramento e expansão dessa ação insular, totalmente amparada no casamento indissolúvel entre o interesse individual, que se manifesta no pacto da propriedade privada, e o interesse da Coroa em conquistar e afirmar a sua soberania.

A invasão holandesa foi causa de modificação do regime de domínio privado sobre pequena parte das terras da ilha de Tinharé. No ano de 1630, o Governador Diogo Luiz de Oliveira mandou construir a Fortaleza do Morro de São Paulo.

Essa famosa Fortaleza foi construída em terras que ao tempo do fato eram particulares, pertencentes aos herdeiros e sucessores de Domingos da Fonseca Saraiva. Gabriel Soares de Souza[5] escreveu e testemunhou no ano de 1586 sobre as terras da ilha de Tinharé:

"Esta ilha faz abrigada a esta terra até a ponta do Curral, por ser a terra alta, a qual é fraca para canaviais, onde vivem alguns moradores, que nela estão assentados da mão de Domingos Saraiva, que é o senhor desta ilha, o qual vivia nela e tem aí sua fazenda com grandes criações e uma ermida onde lhe dizem missa."

No ano de 1772, a Coroa Portuguesa tombou as terras da Fortaleza. Nesse mesmo ato, a Coroa reconheceu que as terras situadas fora dos seus limites pertenciam aos particulares e seus senhorios. Esse trecho do ato jurídico pela sua clareza e importância também merece transcrição:

"A guarnição deste presídio ou moradores dele, ocupam perto de meia légua, sem foro algum, por ser a terra da Coroa, em que tem feito casas de vivenda para seu aquartelamento, pela parte da costa do mar largo, com caminho para o sul, e divide em um rio chamado Zimbo, e terras de João de Liques, e pela parte da Gamboa, fazendo caminho sueste, parte com outro rio⁶ e terras de Manoel Fernandes, e desta divisão por diante continuam os moradores destas ilha que estão em terras suas ou de seus senhorios."

O auto do tombo foi lavrado no local da Fortaleza, em 14 de outubro de 1772, sob a autoridade do Desembargador Miguel Serrão Diniz, então chanceler da Relação da Bahia e desembargador procurador da Fazenda Real. Esse tombo foi preservado em várias fontes, dentre as quais destaca-se cópia do Livro de Tombo, conservado na Biblioteca Nacional.

A Lei de Terras de 1850 e o Registro Paroquial imposto pelo Regulamento de 1854 alcançou as terras das ilhas com a propriedade privada secularmente estabelecida. A Lei de Terras e seu Regulamento (Decreto Imperial 1.318/54) expressamente legitimaram os títulos de aquisição de todas essas propriedades e posses, exatamente porque eram antigos⁷ e se enquadravam no conceito legal definido no citado Regulamento (Art. 25)⁸.

O exame dos Livros de Registro Eclesiástico de Boipeba e Cairu, ainda hoje íntegros e disponíveis no Arquivo Público do Estado da Bahia, revelam malha fundiária totalmente organizada. A Fortaleza do Morro de São Paulo está descrita no Livro de Cairu com seus limites corretos e tombados. Fazendas e proprietários emergem dos livros e evidenciam ordem fundiária racional e privada.

Breve contagem nos dois livros dos Registros Eclesiásticos das Freguesias de Boipeba e Cairu indica 270 declarações de posse ou propriedade, muitas delas em comum, a indicar compartilhamento entre herdeiros. A Tabela 1 apresenta essas composições sendo possível obter nesses livros titularidades e descrição básica da maioria dos polígonos das fazendas e sítios.

Como é possível negar a existência da ordem fundiária sustentada na propriedade privada?

Tabela 1. Declarações nos Livros do Registro Eclesiástico das Freguesias de Boipeba e Cairu

ILHAS	DECLARAÇÕES	URBANO	RURAL
Boipeba	84	25	59
Tinharé	137	101	36
Cairu	49	1	48
TOTAL	270	127	143

E mais! Declarações dos oficiais e autoridades da época emitidas no contexto da aplicação da Lei de Terras de 1850 confirmam o antigo domínio privado e a ausência de terras sem dono no âmbito das antigas freguesias de Cairu e Boipeba.

O advento do registro imobiliário, sobretudo a partir do Código Civil de 1916, alcançou as propriedades já em acentuado grau de parcelamento, derivado precipuamente da sucessão hereditária.

Fato recente merece destaque. O ofício de registro de imóveis da comarca de Valença organizou as informações de indicadores reais (por município, localidade e nome da propriedade) contidas nos seus antigos livros. A data das primeiras transcrições remonta ao ano de 1877! O resultado foi surpreendente: existem pouco mais de 600 transcrições de propriedade sobre terras situadas nas ilhas de Cairu até o ano de 1944.

Quando Getúlio Vargas assinou o decreto lei 6.871/44 mais de 600 aquisições de imóveis situados em ilhas de Cairu já estavam transcritas no registro de imóveis de Valença, sede da comarca! Esses atos registrais não produziram efeitos jurídicos? Os proprietários gastaram tempo e dinheiro para cumprirem a lei e não obterem os efeitos próprios?

Nessa conta das transcrições lançadas no ofício de registro de imóveis, não estão lançadas as sucessões hereditárias que antes do Código Civil de 1916 eram transmitidas por ato judicial e dispensavam o ato registral.

Dezenas de escrituras estão lançadas nos livros de notas que sobreviveram ao tempo e retratam as múltiplas aquisições legítimas.

A posses já consumadas por decurso de tempo também não estão alcançadas nos livros das transcrições. Nesse rol das posses, os titulares em geral são pessoas ou famílias que por pobreza ou falta de zelo não formalizam corretamente a aquisição. Essas pessoas e famílias mais humildes são as grandes vítimas da União.

No ano de 1944, surgiu a primeira regra de domínio residual da União e com essa a cultura sistemática dos seus órgãos de lançarem terras interiores das ilhas costeiras como nacional interior. Essa prática foi favorecida porque as pessoas requerem a regularização dos terrenos de marinha adjacentes. Na confusão, impotência e ignorância, a União termina por impor o seu domínio. Essa é a engrenagem burocrática implacável.

Terenos de marinha e terrenos alodiais (interior das ilhas) são tipos de domínio que não se misturam, mas a oportunidade, por alguma razão, permitiu que a União seguisse na cultura de chamar para si o domínio geral, à revelia de tantos fatos históricos, atos jurídicos e provas a evidenciar que as terras interiores das ilhas do Arquipélago são privadas. Na atualidade, a situação é de caos e conflito.

Esse tipo de domínio da União é neossenhorial. Existe o Senhor que tudo pode; e o ocupante que pede por favor para não ser expulso. O regime jurídico é o mais precário possível e assim é conservado por interesse patrimonialista e inércia burocrática. Essa dinâmica dupla cria discurso oficial capaz de afirmar que as pessoas habitam as ilhas por generosidade e tolerância da União. Dezenas de famílias que vivem naquelas terras e por lá seus ancestrais estão sepultados vivem nas terras das ilhas por favor da União!?

A Secretaria do Patrimônio da União (SPU) tem a principal competência em matéria de gestão dos bens nacionais ou que pretendem como nacional interior, mas diversos outros órgãos interferem e de alguma forma influenciam as decisões, o que resulta em tremenda insegurança jurídica e acentuado conflito, exatamente o que o instituto da propriedade privada pretende evitar e disciplinar.

No plano local, a gestão do território do Município de Cairu está inviabilizado no longo prazo! Não existe possibilidade de investimento privado nesse regime jurídico neossenhorial de ocupação! Não existe viabilidade jurídica para qualquer empreendimento privado nas ilhas! Quem pretende investir; não tem ciência adequada do grave problema gerado pela insegurança jurídica.

Quem investiu e comprou terras no passado, hoje, tem que aceitar o conflito de domínio com a União, munido de documentos antigos, resgatados de velhos livros e acervos, e administrar e se defender da cobiça das pessoas que podem ganhar algo a partir da apropriação das terras alheias. Esse é o cenário, a realidade e o fardo de quem tem alguma posse ou propriedade nas terras interiores das ilhas.

Esse exemplo do Arquipélago de Cairu ilustra bem o que está por trás da interpretação jurídica em torno das disposições constitucionais que tratam do domínio das terras insulares interiores.

Lei recente (14.011, art. 6°) determinou que os particulares[9] apresentassem à União, por ocasião da demarcação dos terrenos de marinha em ilhas costeiras, os seus títulos particulares. Essa norma não é suficiente e não resolve o problema. Ao contrário, serve ao propósito de perpetuar a cultura do abuso de poder estrutural.

A União tem o dever legal, ético, moral de não se apropriar daquilo que não lhe pertence. Certamente, todos concordam com esse princípio. A forma do procedimento deve seguir o rigor do princípio. A União deve examinar tecnicamente os fatos e atos relacionados com a formação do domínio, a partir de regras legais fixadas por lei. Hoje, essas regras estão no livre arbítrio da União, exercidas sempre com interpretação e dimensão favorável aos seus interesses. Isso precisa mudar!

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1 Art. 2º O patrimônio imóvel da União compreende:

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*Luiz Walter Coelho Filho é advogado sócio do Menezes, Magalhães, Coelho e Zarif Advogados S/C.