Colômbia na OCDE. E o Brasil?

Em 28 de abril de 2020, a República da Colômbia se tornou o 37º país a se juntar à Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o sétimo desde 2010. No caso colombiano, esse é um processo que vem desde 2013, e - como aponta a própria OCDE¹ - se intensificou com o convite formal à adesão em maio de 2018, depois de cinco anos de estudos e análises por parte de 23 comitês da Organização à harmonização das normas, políticas e práticas públicas com os padrões da OCDE. As áreas de debate e reforma incluíram anticorrupção, comércio internacional, governança em empresas de controle estatal, reforma do sistema judiciário, educação e qualificação, (informalidade no) mercado de trabalho, sustentabilidade do sistema de saúde, bem como políticas nacionais para a indústria química e de gestão de resíduos. Concluída sua acessão², a Colômbia é agora o 3º país da América Latina e Caribe a se tornar membro da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, juntando-se a México e Chile - vale lembrar que a Costa Rica já adentra a fase final de seu processo de entrada.

Aproveitando a oportunidade, o presente (e breve) artigo propõe uma retomada das regras básicas ao ingresso na Organização - tendo em mente, sem dúvida, a pretensão brasileira de fazer parte do quadro de membros da OCDE³.

Adesão de novos membros

Conversão da Organização Europeia de Cooperação Econômica (OECE)⁴, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) passou a existir - substituindo sua antecessora - em 30 de setembro de 1961, quando da entrada em vigor da Convenção sobre a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (Convenção da OCDE)⁵. O marco temporal retrata, precisamente, o cumprimento do requisito do depósito de ao menos quinze instrumentos de ratificação até a referida data (Art. 14.3(b), Convenção da OCDE)⁶. Note-se dispor a Convenção que todos que a ela aderirem serão considerados membros da Organização (Art. 4) - a representação da União Europeia merece notas à parte, como se fará mais abaixo.

Inicialmente, cabe ao Conselho da OCDE⁷ definir acerca de convites ao ingresso de novos membros, uma vez considerados aptos a assumir as obrigações decorrentes da acessão à Convenção (Art. 16). Essa decisão do Conselho deve ser unânime, muito embora haja a possibilidade de se permitir abstenções, ficando a decisão final aplicável mesmo àquele que se absteve.

Em linhas gerais, o processo de ratificação da Convenção deve estar em conformidade com os requisitos constitucionais do Estado signatário (Art. 14.1, Convenção da OCDE), sendo o agente depositário a República Francesa - nos termos da Convenção, o governo francês (Art. 14.2). Ainda que o depósito conclua o processo de ratificação - e, portanto, efetive a adesão do Estado enquanto membro da Organização e tenha a si aplicável a referida Convenção -, não fica obstado ao Estado signatário (ainda não membro, ou ainda pleiteante) tomar parte nas atividades da OCDE sob condições a serem acordadas entre a Organização e o signatário (Art. 14.4), como é o caso do Brasil, já atuante em uma série de comitês e temáticas da Organização.

A qualquer membro, intentando encerrar sua participação na Organização, basta denunciar o tratado (a referida Convenção da OCDE), respeitados 12 meses de antecedência (Art. 17). Tanto nessa hipótese, quanto na de adesão de novo membro, caberá ao mencionado agente depositário comunicar o ocorrido a todos os demais membros e ao Secretário-Geral da Organização.

União Europeia

Atualizando os termos do Protocolo Suplementar 1 à Convenção da OCDE⁸, a União Europeia (UE), por meio da Comissão Europeia⁹, toma parte nos trabalhos da Organização¹⁰, indo muito além de mero observador. Com o compromisso de cooperar para a consecução dos objetivos fundamentais da OCDE, a UE mantém uma delegação permanente na Organização, assistindo na formulação do programa de trabalho entre as duas organizações. A União Europeia não contribui para o orçamento da Organização, e seu representante não tem direito a voto quando da adoção de atos pelo Conselho. Porém, seu representante pode ser eleito membro do gabinete de órgãos subsidiários e participar na elaboração de textos, inclusive de atos jurídicos, com o direito irrestrito de propor e sugerir mudanças. A presença da União Europeia na OCDE é muito frutífera aos países da UE que (ainda) não são membros da Organização - pois, de alguma maneira, sentam-se à mesa e propõem, mesmo que indiretamente, levando em conta suas demandas e interesses. Ademais, a contribuição da OCDE no desenvolvimento de pesquisas sobre políticas públicas e de dados estatísticos e de comparação econômica, fornece o material necessário para que aqueles países tenham embasamento sólido para analisar e monitorar suas políticas econômica, social e ambiental. A proximidade que o representante da EU tem do Secretariado¹¹ também permite o acesso aos arquivos da Organização, além das pesquisas e análises realizadas pelo próprio Secretariado. Por fim, a OCDE proporciona à UE um fórum de compartilhamento de experiências, boas práticas e soluções, e acesso e participação em diálogos e consultas de alto nível com os mais variados atores do cenário mundial (a OCDE mantém relações de trabalho com mais de cem economias de não-membros).

Brasil

A relação de cooperação entre a República Federativa do Brasil e a OCDE vem do início dos anos 1990, quando a Organização inaugurou seus trabalhos frente a quatro países latino-americanos: Argentina, Brasil, Chile e México¹². Além disso, o Brasil se juntou ao seu primeiro comitê da Organização, o do Aço, em 1996. Em 1997, tornou-se membro do Centro de Desenvolvimento. Desde então, seu envolvimento tem crescido exponencialmente, sendo hoje o parceiro-chave mais engajado da OCDE¹³. E, em maio de 2017, na Reunião Ministerial do Conselho da OCDE, apresentou seu pedido de adesão à Organização.

Recuando um pouco no tempo, em 2015, um acordo de cooperação foi assinado entre ambos, lançando um programa de trabalho conjunto em torno de prioridades comuns - resultando na Declaração Conjunta sobre o Programa de Trabalho Brasil-OCDE 2016-17¹⁴. Esse documento veio para dar suporte ao país na sua agenda de reformas e de políticas públicas. Foi então relançado um grupo de trabalho interministerial sobre a OCDE liderado pelo Ministério das Relações Exteriores do Brasil (MRE), criado originalmente em 2007, com o fito de orientar e monitorar a cooperação com a Organização. Reuniões e consultas periódicas com ministérios, órgãos e agências brasileiras enriqueceram a condução dos trabalhos, em termos de fluxo de informação e mobilização de recursos. Destaque ficou para o setor de educação (aproximação do PISA e demais programas da área), ciência e tecnologia (segurança digital e riscos à privacidade), empresarial (pequenas e medias empresas), previdência (análises sobre potenciais reformas), turismo (políticas e tendências), comércio internacional (serviços e comércio exterior), auditoria interna (governança, TCU) e tributação (Projeto BEPS, RFB).

Ênfase também foi dada à cooperação da OCDE com o Brasil no âmbito do G20, notadamente nas áreas de governança corporativa, anticorrupção e tributação. Na busca por soluções globais no âmbito do G20, a OCDE tem continuamente estimulado a cooperação com o Brasil¹⁵. No âmbito do Fórum Global sobre Transparência e Troca de Informações para Fins Fiscais (onde OCDE e G20 têm liderança), asseverou-se o compromisso com troca de informações (por pedido e automática) e com os padrões como estavam sendo desenvolvidos. Outros temas englobam segurança alimentar, volatilidade dos preços dos alimentos e produtividade na agricultura. O Brasil também se tornou membro ativo do Fórum Global sobre Excesso de Capacidade de Aço (criado em Hangzhou, China, em 2016) e copresidente do grupo de trabalho da área de infraestrutura do G20. No tocante a anticorrupção, desde 2000 o país integra a Convenção da OCDE sobre o Combate ao Suborno de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais¹⁶ (a convenção antissuborno da OCDE). Em 2016, foi estabelecido um programa regional da OCDE para cooperação com a América Latina, objetivando promover avanços nas agendas de reformas rumo aos padrões da Organização, contendo três prioridades (regionais): produtividade, governança e inclusão social. Esse programa regional tornou-se um interessante mecanismo à produção de dados estatísticos comparáveis, de diálogo político, de avaliação e de assessoria de políticas públicas, facilitando uma participação mais ampla dos países dessa região e garantindo maior acesso ao conjunto de informações que pode ser extraído da Organização. E essa é apenas uma visão geral do histórico de cooperação.

Agora a questão é: e o Brasil, quando se tornará membro?

Em primeiro lugar, o Brasil já participa das atividades da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico como convidado (Art. 12(c), Convenção da OCDE). Para aderir à Convenção, portanto à OCDE (Art. 4), é imprescindível ser convidado - o Brasil já está na "fila". Praxe a demonstração (e comprovação, em larga medida) do compromisso e implementação de mudanças normativas e de práticas domésticas de forma a alinhá-las aos padrões executados no âmbito da Organização.

Dada a exigência de unanimidade dos demais membros à acessão (Art. 16), requisito basilar no avanço do seu pleito, questiona-se desde já a futilidade de se buscar apoio desmedido em um membro (ou grupo destes) se tal ação poria o país em contraposição com outros. A obsessão pelo apoio dos Estados Unidos da América, como se tem noticiado desde o início do último Governo, bota tal atitude em xeque, tendo-se em vista os objetivos pretendidos, quanto mais ao se expor a uma série de concessões nas mais variadas esferas e canais do Direito Internacional na ingênua esperança de rápido acesso - definitivamente não é assim que a OCDE funciona.

E mais: celebra-se o dispositivo que prevê que decisões oriundas dos trabalhos da Organização somente vincularão cada dos membros desde que seus procedimentos constitucionais tenham sido observados (Art. 6.3). A problemática surge, em se pensando no Brasil, pelo mesmo dispositivo prever, em sua parte final, a possibilidade de execução provisória dos atos oriundos da Organização, contrapondo a posição brasileira quando da reserva ao artigo 25, da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 (CVDT)¹⁷, que prevê justamente tal vigência provisória (antes da conclusão do processo de ratificação, nos termos da CVDT).

No mais, em termos financeiros, a contribuição demandada dos membros estaria longe de ser um empecilho¹⁸. E a possibilidade de acordar separadamente o regime de imunidades, isenções e privilégios, além de eventuais acordos de sede, como prevista no protocolo suplementar 2 à Convenção da OCDE¹⁹, por sua vez, soa bem interessante.

Em linhas conclusivas, a verdade é que a atual participação ativa do Brasil nos trabalhos da OCDE ainda assim não lhe atribui todas prerrogativas ao pleno exercício de sua participação, pois que não-membro. O chamamento constante da Organização ao incremento da cooperação, conjuntamente à procura da OCDE por parte de variados órgãos brasileiros de maneira direta²⁰ atestam que, talvez, esteja se deparando com um movimento irresistível (de adesão à Organização). Em tempos de instabilidades - muitas vezes de motivação incompreensível - nos mais variados campos da vida humana, tende-se a duvidar da eficiência (quiçá da inevitabilidade) do multilateralismo enquanto propulsor do avanço das sociedades do globo. Nessas horas, evidentemente atentos aos acontecimentos do dia a dia, é imprescindível uma estratégia de longo prazo, somente plenamente realizável pela cooperação internacional nas mais distintas áreas de atuação (sabidamente cada vez mais entrelaçadas). Paradoxalmente, a pandemia que enfrentamos pode servir de estímulo e de barreira ao avanço na concretização do objetivo de aderir à OCDE. Mas o que importa é que, qual seja a decisão brasileira diante da questão, deve esta sopesar ônus e bônus, num planejamento não-imediatista, e ser fundamentada pela razão e pela busca do bem comum.

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*Raphael Molina é mestre em Direito das Relações Econômicas Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), membro associado do Instituto Brasileiro de Direito Tributário (IBDT), sócio de Molina & Reis Sociedade de Advogados - Top Lawyers - Edição 2019/20.