Conversão da "MP do contribuinte legal" na lei 13.988/20 - transação tributária

Em 14.04.20, em edição extra do Diário Oficial da União - D.O.U., foi publicada a lei 13.988/20, já em vigor, resultante da conversão, com emendas, da medida provisória 899/19, intitulada "MP do Contribuinte Legal", cuja finalidade é permitir aos bons pagadores, ou seja, àqueles que, muito embora não possam, momentaneamente, pagar suas dívidas em razão de crises, como a que vivemos atualmente por causa da pandemia covid-19, não são infratores contumazes, ou seja, não estão envolvidos em crimes e fraudes (por isso a alcunha de "contribuinte legal"), que negociem até 50% (ou até 70% para indivíduos, micro e pequenas empresas, instituições de ensino, Santas Casas de Misericórdia, sociedades cooperativas e demais organizações da sociedade civil de que trata a lei 13.019, de 31 de julho de 2014) de desconto em juros e multa nos débitos tributários federais inscritos em dívida ativa da União ou discutidos na esfera administrativa ou judicial.

Não se olvida que um dos destaques da lei 13.988/20, amplamente divulgado na mídia e previsto em seu artigo 28, é o fim do voto de qualidade no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), mediante a inclusão do artigo 19-E à lei 10.522/02, o qual merece exame cuidadoso e apartado. Com efeito, o escopo da presente análise é o instituto da transação tributária, para esclarecer do que os "bons contribuintes" podem valer-se para reduzir o montante de suas dívidas tributárias neste momento de crise.

A lei 13.988/20 prevê requisitos e condições para viabilizar a transação entre Administração Tributária Federal e contribuintes devedores de tributos federais inscritos em dívida ativa ou objeto de contencioso judicial ou administrativo.

Trata-se da primeira lei brasileira que regulamenta o instituto da transação em matéria tributária, previsto no artigo 171 do Código Tributário Nacional (CTN), e faz parte da reforma tributária que se pretende implementar no Brasil, atendendo à produção, com a restauração da confiança e diminuição da interferência do Estado na economia.

A transação tributária tem como principal objetivo a redução de litígios tributários, promovendo a extinção de créditos tributários federais objeto de discussão, estimulando o contribuinte a desistir da discussão em troca de uma redução no valor dos consectários da dívida.

Cabe ressaltar, inicialmente, que a transação de que ora se trata não se equipara a uma anistia ou parcelamento incentivado, como os diversos programas (REFIS) propostos nos últimos anos. Isto porque, referidos programas visavam a atingir determinados períodos de débitos, bem como tinham prazo para adesão. Caso não fosse feita a adesão e posterior consolidação dos débitos nos prazos previstos, os contribuintes não podiam se beneficiar dos descontos de juros e multa, prazo alargado de parcelamento, entre outros benefícios previstos pelos referidos programas.

A lei 13.988/20 dispõe sobre três modalidades de transação: (I) por proposta individual ou por adesão, na cobrança de créditos inscritos na dívida ativa da União, de suas autarquias e fundações públicas, ou na cobrança de créditos que seja de competência da Procuradoria-Geral da União, (II) por adesão, nos demais casos de contencioso judicial ou administrativo tributário e (III) por adesão no contencioso administrativo tributário de pequeno valor. Trataremos abaixo sobre as duas principais modalidades - transação na cobrança da dívida ativa e transação por adesão no contencioso judicial ou administrativo.

I - Transação na cobrança da dívida ativa

A proposta de transação poderá ser apresentada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, pela Procuradoria-Geral Federal, ou pela Procuradoria-Geral da União, em relação aos créditos sob sua responsabilidade, de forma individual ou por adesão, bem como pelo próprio devedor. No caso da transação proposta pela Procuradoria, essa disporá sobre: (I) a concessão de descontos nas multas, nos juros de mora e nos encargos legais relativos a créditos a serem transacionados que sejam classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação, incluídos aqueles devidos por empresas em processo de recuperação judicial, liquidação judicial, liquidação extrajudicial ou falência, conforme critérios estabelecidos por ato do procurador-geral, (II) o oferecimento de prazos e formas de pagamento especiais, incluídos o diferimento e a moratória, bem como sobre (III) o oferecimento, a substituição ou a alienação de garantias e de constrições.

A transação, que envolve créditos inscritos em dívida ativa da União e aqueles sob responsabilidade da Procuradoria-Geral da União, poderá reduzir em até 50% o valor de juros e multas (sendo vedada a redução do valor principal do tributo devido), valor este que poderá ser parcelado em até 84 meses. Nos casos de pessoa física, microempresa, empresa de pequeno porte, instituições de ensino, Santas Casas de Misericórdia, sociedades cooperativas e demais organizações da sociedade civil de que trata a lei 13.019, de 31 de julho de 2014, os descontos são de até 70% e o pagamento poderá ser realizado em até 145 meses.

Na transação, poderão ser aceitas quaisquer modalidades de garantia previstas em lei, inclusive garantias reais ou fidejussórias, cessão fiduciária de direitos creditórios, alienação fiduciária de bens móveis, imóveis ou de direitos, bem como créditos líquidos e certos do contribuinte em desfavor da União, reconhecidos em decisão transitada em julgado.

É vedada a transação que envolva devedor contumaz, a redução de multas de natureza penal, a concessão de descontos para débitos do FGTS, enquanto não autorizado pelo seu Conselho Curador, e para a redução de débitos do Simples Nacional, enquanto não editada lei complementar autorizativa.

Será editada regulamentação pelo procurador geral da Fazenda Nacional especialmente sobre: (I) os procedimentos necessários à efetivação da transação, inclusive quanto à rescisão da transação; (II) a possibilidade de condicionar a transação ao pagamento de entrada, à apresentação de garantia e à manutenção das já existentes; (III) as situações em que a transação somente poderá ser celebrada por adesão, autorizado o não conhecimento de eventuais propostas de transação individual; (IV) o formato e os requisitos da proposta de transação e os documentos que deverão ser apresentados; e (V) os critérios para aferição do grau de recuperabilidade das dívidas, os parâmetros para aceitação da transação individual e a concessão de descontos, entre eles o insucesso dos meios ordinários e convencionais de cobrança e a vinculação dos benefícios a critérios preferencialmente objetivos que incluam ainda a idade da dívida inscrita, a capacidade contributiva do devedor e os custos da cobrança judicial.

Importante mencionar que a proposta de transação não implica novação, não suspende a exigibilidade dos créditos por ela abrangidos, nem o andamento das respectivas execuções fiscais, não obstante seja permitida a suspensão do processo por convenção das partes, conforme o disposto no inciso II do artigo 313 do Código de Processo Civil. Apenas após cumpridos todos os requisitos previstos no termo de transação é que os créditos tributários serão considerados extintos.

II- Transação por adesão no contencioso tributário de relevante controvérsia jurídica

Com relação à hipótese de transação em questão, essa será proposta pelo ministro de Estado da Economia com o intuito de encerrar litígios tributários ou aduaneiros que versem sobre relevante e disseminada controvérsia jurídica, com base em manifestação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia e realizar-se-á, exclusivamente, por meio eletrônico.

A proposta de transação deverá, preferencialmente, versar sobre controvérsia relevante e disseminada, qual seja, a que trate de questões tributárias que ultrapassem os interesses subjetivos da causa, restrita a segmento econômico ou produtivo, a grupo ou universo de contribuintes ou a responsáveis delimitados, vedada, em qualquer hipótese, a alteração de regime jurídico tributário.

Será divulgada na imprensa oficial e nos sites da PGFN e RFB por meio de edital, o qual especificará as hipóteses fáticas e jurídicas que poderão ser objeto de transação no contencioso tributário, bem como as respectivas condições.

O edital definirá as exigências a serem cumpridas, as reduções ou concessões oferecidas, limitadas ao desconto de 50% (cinquenta por cento) do crédito, com prazo máximo de quitação de 84 (oitenta e quatro) meses, os prazos e as formas de pagamento admitidas e o prazo para adesão à transação. Também poderá limitar os créditos contemplados pela transação, considerados a etapa em que se encontre o respectivo processo tributário, administrativo ou judicial ou os períodos de competência a que se refiram. Além disso, estabelecerá a necessidade de conformação do contribuinte ou do responsável ao entendimento da administração tributária acerca de fatos geradores futuros ou não consumados.

A celebração da transação, por meio de edital, compete à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia, no âmbito do contencioso administrativo, e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, nas demais hipóteses legais.

A transação somente será celebrada se constatada a existência, na data de publicação do edital, de inscrição em dívida ativa, de ação judicial, de embargos à execução fiscal ou de reclamação ou recurso administrativo pendente de julgamento definitivo, relativamente à tese objeto da transação e será rescindida quando contrariar decisão judicial definitiva prolatada antes da celebração da transação.

Caso a empresa atenda às condições estabelecidas na lei 13.988/20 e no edital, poderá solicitar sua adesão à transação, observado o procedimento a ser estabelecido por ato normativo do ministro de Estado da Economia, devendo requerer a homologação judicial do acordo e sujeitar-se, em relação aos fatos geradores futuros ou não consumados, ao entendimento dado pela administração tributária à questão em litígio, ressalvada a cessação de eficácia prospectiva da transação decorrente de jurisprudência (repetitiva ou de repercussão geral) ou precedente.

Será indeferida a adesão que não importar extinção do litígio administrativo ou judicial, ressalvadas as hipóteses em que ficar demonstrada a inequívoca cindibilidade do objeto.

A solicitação de adesão deverá abranger todos os litígios relacionados à tese objeto da transação existentes na data do pedido, ainda que não definitivamente julgados, inclusive no âmbito da liquidação da sentença. Sua apresentação suspende a tramitação dos processos administrativos referentes aos créditos tributários envolvidos enquanto perdurar sua apreciação, mas não suspende a exigibilidade dos créditos tributários definitivamente constituídos aos quais se refira.

É vedada a celebração de nova transação relativa ao mesmo crédito tributário, a oferta de transação por adesão quando a jurisprudência (repetitiva ou de repercussão geral) ou precedente for integralmente favorável à Fazenda Nacional e a proposta de transação com efeito prospectivo que resulte, direta ou indiretamente, em regime especial, diferenciado ou individual de tributação.

Em todas as modalidades de transação a aceitação da proposta implicará a constituição de confissão irretratável dos créditos abrangidos.

Por fim, todas as modalidades de transação deverão ser regulamentadas pelo secretário Especial da Receita Federal do Brasil e ministro do Estado da Economia, já tendo sido regulamentado pela Procuradoria da Fazenda Nacional, por meio da portaria 9.924/20, publicada em 16.04.20.

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*Gabriel Nantes Gimenez é advogado do escritório De Vivo, Castro, Cunha e Whitaker Advogados.