A norma tributária nos tempos do "cólera": (Des)Caminhos ao enfretamento do coronavírus (Covid-19)

O título da presente reflexão foi intencionalmente engendrado - e larapiado - por meio do romance latino-americano do escritor e jornalista Gabriel García Marques, El amor en los tiempos del cólera¹. Assim como principia seu livro, "era inevitável": não se beneficiar do seu título. Igualmente, a excepcional situação que vive a humanidade, "era inevitável" não se servir da alma de sua obra. Na vida, tal como a obra, tem-se a incansável busca de atribuir papéis determinados às pessoas. Falta humildade para entender que o ser humano - e seu meio - é complexo. Falta criatividade para não fazer da vida e das escolhas instrumentos de nossas fraquezas, angústias e medos.

Contudo, este artigo não tem por escopo abordar a obra do prêmio Nobel de Literatura² - ainda que digna. Assim como, não é objetivo deste: (I) falar sobre a capacidade de um animal silvestre contaminado por um vírus paralisar o mundo; (II) a propagação da Covid-19 e as teorias de prevenção; (III) a disputa sobre a melhor estratégia para enfrentar a pandemia e preservar, ao mesmo tempo, a economia de uma crise sem precedentes; (IV) a polarização intencionalmente plantada e o exercício do poder político. Mesmo que imprescindíveis de análise, cada objeto tem seu observador e cada observador tem seu campo de experimentação e diálogo.

Essa reflexão limita-se ao campo do direito tributário, especificamente, o papel da norma tributária nos tempos da Covid-19, concomitantemente, os instrumentos jurídico-tributários à disposição da gestão pública. Qual seria o papel do direito tributário no quadro pandêmico? Qual o papel da norma tributária no enfretamento do colapso sanitário e econômico que se iniciou?

O Estado contemporâneo detém algumas fontes de financiamento para a consecução de seus objetivos. As principais fontes de financiamento são: (a) emissão de moedas; (b) emissão de títulos do governo; (c) atividade econômica desenvolvida pelo próprio Estado; e (d) arrecadação tributária. Dentro dessas principais fontes - e outras de importância ímpar -, a arrecadação tributária se apresenta como fonte predominante e estratégica.

A arrecadação tributária - receitas provenientes de recursos obtidos por meio da cobrança de tributos movida em face das pessoas física e jurídica - é operada e instrumentalizada por meio de comandos normativos (norma tributária) que estabelecem os contornos jurídico-econômicos necessários para a sua ocorrência. É por meio da norma tributária que o Estado contemporâneo exerce sua função arrecadadora e, por via de consequência, se viabiliza para o exercício de outras funções - legiferante, jurisdicional, administrativa, ordenadora, regulatória, fomento, prestacional e controle.

Além dessa função arrecadadora que a norma tributária desempenha, há outra função que se manifesta e tem relevante importância dentro da ordem socioeconômica contemporânea: a função indutora³. Numa perspectiva genérica, entende-se que a função indutora da norma tributária é o estímulo ou desestímulo a realização de determinado comportamento, assegurando a possibilidade de adotar comportamento diverso e não lícito⁴.

Por meio da função fiscal-tributária, o Estado acaba ainda produzindo efeitos esperados e não esperados na economia^5-6. A saber: (a) distributivos: redistribuição da renda por meio da tributação com o objetivo de reduzir as desigualdades sociais; (b) alocativos: reconhecimento de que a tributação não é neutra e tem reflexos na maneira como os recursos se alocam e se dividem, induzindo para tanto, o comportamento dos agentes econômicos; e (c) estabilizadores: a política fiscal como instrumento de alcançar os objetivos da macroeconomia e da microeconomia (crescimento econômico, nível de empregos, nível de preços, balança de pagamentos, etc).

Como bem observou o professor Carlos Otávio Ferreira de Almeida, "não bastaria, pois, avaliar apenas a intenção do legislador, mas a função da norma tributária, que sempre seria arrecadadora, facultando-se-lhe, ainda, desempenhar função distributiva (justiça fiscal), a indutora (alocativa) ou simplificadora (praticabilidade)⁷.

Utilizando-se da semiótica, o professor Tércio Sampaio Ferraz Júnior leciona que o estudo da norma pode se dar por critérios sintáticos (relevância, subordinação e estrutura), semânticos (destinatários, matéria, espaço e tempo) e pragmáticos (força de incidência, finalidade e funtor)⁸. Nessa distinção analítica, centraliza-se nesse artigo os critérios pragmáticos da norma tributária - sem perder de vista os critérios sintático-semânticos - para interagir com o seu destinatário.

Hoje, a comunidade global está diante de um problema comum. A pandemia global - causada pela Covid-19 - causará consequências gravíssimas à sociedade e, especificamente, à economia. Não há como negar o seu impacto. É impossível desviar de seus reflexos.

É indiscutível que a prioridade neste momento é salvar vidas e prevenir a propagação da enfermidade. Não há como refutar a tese de que a saúde público-privada, neste momento, deva receber a concentração financeira e jurídica. Nada obstante, a norma tributária apresenta-se como uma eficaz arma subsidiária ao enfrentamento da pandemia e, por decorrência, da recessão econômica. Por meio da norma tributária, os impactos econômicos poderão ser amenizados e quem sabe alguns evitados.

O Estado, por intermédio de seus agentes, deverá se desprender das amarras dos prontuários pré-estabelecidos de política tributária. É preciso reinventar o Estado - com criatividade, colaboração e flexibilidade⁹ - com olhos para o presente e com a consciência do papel da norma tributária.

O primeiro caminho oferecido pela norma tributária é a possibilidade de uma moratória. A moratória tributária (artigos 152 a 155-A do Código Tributário Nacional) significa a dilação/prorrogação do prazo para pagamento do tributo. À luz dos dispositivos elencados, vislumbra-se que a moratória poderá ser concedida em caráter geral e com ampla operacionalidade. Abaixo, redação dos dispositivos:

Art. 152. A moratória somente pode ser concedida:

I - em caráter geral:

a) pela pessoa jurídica de direito público competente para instituir o tributo a que se refira;

b) pela União, quanto a tributos de competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, quando simultaneamente concedida quanto aos tributos de competência federal e às obrigações de direito privado;

(...)

Art. 153. A lei que conceda moratória em caráter geral ou autorize sua concessão em caráter individual especificará, sem prejuízo de outros requisitos:

I - o prazo de duração do favor;

II - as condições da concessão do favor em caráter individual;

III - sendo caso:

a) os tributos a que se aplica;

b) o número de prestações e seus vencimentos, dentro do prazo a que se refere o inciso I, podendo atribuir a fixação de uns e de outros à autoridade administrativa, para cada caso de concessão em caráter individual;

c) as garantias que devem ser fornecidas pelo beneficiado no caso de concessão em caráter individual.

A moratória é um incontestável instrumento de política tributária para situações excepcionais.

O segundo caminho oferecido pela norma tributária é a possibilidade de suspender os atos procedimentais e processuais, visando à proteção jurídica do contribuinte (pessoa física ou jurídica) e a continuidade de suas interações socioeconômicas em tempos de crise. A suspensão/prorrogação deve e pode abrigar: cobranças, prazos processuais, julgamentos, lançamentos de ofício, exigência de obrigações acessórias e perdimentos.

Esses dois caminhos apresentados, independe de seu ato normativo para operacionalização, ajudariam substancialmente na preservação da produção de muitos bens e serviços essenciais à continuidade da atividade econômica nacional e, ainda, à sobrevivência e retomada gradativa de outras atividades.

O Governo Federal, principal ator agente nesse contexto, anunciou timidamente as seguintes medidas nos últimos dias: (I) prorrogação do prazo para pagamento dos tributos federais no âmbito do Simples Nacional; (II) zeragem da alíquota do Imposto de Importação e do IPI para produtos médicos, hospitalares e outros necessários ao combate à pandemia causada pelo Covid-19; (III) simplificação e agilidade do despacho aduaneiro de mercadorias importadas destinadas ao combate da Covid-19; e (IV) mudanças no atendimento perante a Receita Federal; (V) suspensão dos atos processuais no âmbito da Receita Federal e do CARF; (VI) ampliação de prazo de validade da certidão de débitos (negativa ou positiva com efeito de negativa) por 90 (noventa) dias; (VII) suspensão de procedimentos administrativos de cobrança e exclusão de parcelamento; (VIII) possibilidade de transação extraordinária; e (IX) redução de contribuições direcionadas ao Sistema "S".¹⁰

No âmbito estadual, os Governos Estaduais vêm tomando decisões individualizadas e desarmônicas, desde a suspensão dos atos procedimentais/processuais até a prorrogação do cumprimento das obrigações tributárias (principais e acessórias).

Além desse mundo de incertezas e inseguranças (financeiras e jurídicas), parcela do Poder Judiciário brasileiro vem reconhecendo o direito do contribuinte à suspensão/prorrogação do cumprimento das obrigações tributárias. Os fundamentos (ativistas e aventureiros) à desobediência tributária e à prática da moratória judicial à brasileira são ricamente diversificados: (I) estado de calamidade pública (caso fortuito ou força maior) e a inviabilização da atividade econômica empresarial; (II) função socioeconômica da empresa; (III) a suspensão/prorrogação do cumprimento das obrigações tributárias visando à satisfação das obrigações trabalhistas e comerciais; (IV) proporcionalidade e razoabilidade; e (V) portaria 12 de 20 de janeiro de 2012, do Ministério da Fazenda - atual Ministério da Economia.¹¹

Até o presente momento, infelizmente, não há formalizações claras sobre a política tributária brasileira para o enfrentamento da covid-19. Essas questões poderiam lá atrás, e não diante da crise pandêmica, serem debatidas, planejadas e ofertadas. Resta evidente a ausência de uma gestão tempestiva, técnica e republicana.

Concomitantemente, para inflamar, a população brasileira foi intencionalmente levada à separação em face de um falso dilema: conter a covid-19 ou preservar o trabalho e a renda. Egoísmo e oportunismo lutam diariamente contra o bem comum do povo brasileiro.

A norma tributária brasileira não precisa ser heroica como Juvenal Urbino (personagem médico que acabou com a epidemia na obra de Gabriel Garcia Márquez), tampouco pode esperar tanto tempo como Florentino Ariza (personagem que esperou cinquenta anos para reencontrar sua amada na mesma obra) esperou. A norma tributária brasileira precisa ser Gabriel Garcia Márquez - realista, criativa e solidária.

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*Raphael Pires do Amaral é especialista em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de Campinas e advogado em Advocacia Fávero e Vaughn.