Ilegalidade da autorização de residência "prévia" para estrangeiros

Quando o estrangeiro deseja pesquisar, ensinar, praticar extensão acadêmica, trabalhar ou mesmo investir no Brasil, ele precisa de duas permissões do Estado brasileiro: um visto temporário de acordo com o tipo de atividade que irá exercer no país; e uma autorização de residência, também de acordo com a finalidade que aqui exercerá. As regras, direitos, deveres e procedimentos relativos à matéria estão basicamente dispostas na Lei de Migração (lei 13.445/2017), no seu decreto regulamentador 9.199/2017, em resoluções normativas do Conselho Nacional de Imigração (CNIg) e em portarias ministeriais.

No meio desse emaranhado de normas, foi prevista a figura jurídica da autorização de residência "prévia". Essa modalidade de autorização não está prevista na Lei de Migração. Ela apenas aparece no Decreto 9.199/2017.

A autorização prévia à concessão do visto temporário complica o caminho para quem deseja trabalhar, pesquisar ou investir no Brasil, por exemplo, pois, antes de ter a concessão de visto para exercer a atividade, o Estado verifica, no tempo legal, a possibilidade de o imigrante residir no território nacional. A depender do tempo, oportunidades de negócios, de trabalho e de eventos acadêmicos podem ser perdidos, o que somente traz prejuízos ao desenvolvimento nacional.

Tendo em vista esse descompasso entre a lei e o ato do Presidente da República, o Senado Federal discutiu e votou o Projeto de Lei do Senado nº 491/2017 que propôs a inclusão do §11 no art. 14 da Lei de Migração que tem como redação o seguinte: "§ 11 A concessão de qualquer visto temporário de que trata este artigo não é condicionada a autorização de residência prévia à sua emissão."

O PLS foi aprovado terminativamente nas comissões do Senado Federal e foi recebido na Câmara dos Deputados com o número PLC 3.642/2019. Contudo, na Câmara, o relator na Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CREDN) rejeitou o projeto. No seu entender, o art. 9º da Lei de Migração possibilitou ao regulamento estabelecer restrições à concessão dos vistos;  as edições de diversas resoluções normativas pelo CNIg teriam legitimado a exigência da autorização de residência na modalidade "prévia"; e as diretrizes da política migratória brasileira previstas na Lei de Migração não se coadunariam com a exigência da "segurança nacional".

Com o devido respeito, o posicionamento do deputado federal relator na CREDN foi juridicamente equivocado. O decreto regulamentar estipulou exigência não prevista em lei ao dificultar a entrada de imigrantes que busquem pesquisar, ensinar, trabalhar e investir no Brasil. Por conseguinte, a edição de matéria exorbitante ao determinado em lei, haja vista não existir qualquer restrição ou previsão de que o regulamento imporia condições relativas à residência para a concessão do visto temporário, configura-se em violação ao princípio da reserva legal, ou seja, em explícita inconstitucionalidade.

Esse é o mesmo entendimento do Superior Tribunal de Justiça quando, caldado em precedentes do Supremo Tribunal Federal, afirma que "os atos normativos de natureza administrativa que visam regulamentar normas gerais e abstratas têm como função a complementação da disciplina contida em lei strictu sensu, sendo vedado extrapolar os limites da legislação em sede de decreto regulamentar, sob pena de ofensa ao princípio da reserva legal. Precedentes do STF: AgRg no RE. 583.785, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 22.2.2013; AgRg no RE. 458.735, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJ de 3.2.2006."

Ademais, entendo que, numa interpretação sistemática da Lei de Migração, os argumentos da reserva de mercado e da malfadada "segurança nacional", em detrimento da novel "defesa nacional", tão caras às diretrizes do revogado Estatuto do Estrangeiro, não estão na agenda da política migratória brasileira, como já demonstra o art. 3º, VII.  Exemplo dessa constatação é a expressa previsão na lei de que a autorização de residência deve ser facilitada para as finalidades de pesquisa, ensino e extensão acadêmica, bem como a de trabalho (art. 31, §1º da lei), e não restringida com mais entraves burocráticos.

Desse modo, em face da sua discrepância com a Lei de Migração, a modalidade "prévia" da autorização de residência não pode ser exigida pela autoridade consular ou pela autoridade migratória em território nacional como condicionante à concessão do visto temporário. Se ainda assim o for, é cabível a declaração judicial de nulidade, com eventual deferimento de tutela de urgência provisória conforme o caso, dada a ilegalidade da exigência regulamentar.

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*Pedro Gallotti é advogado no Escritório Professor René Dotti e mestre em Direito do Estado (UFPR).