A calamidade pública causada pela covid-19 e a possibilidade da instituição do empréstimo compulsório

A covid-19, vírus oriundo da família coronavírus, descoberto em 31/12/19 em Wuhan na China, vem se demonstrando um agente causador de mudanças na sociedade. A sua forma e capacidade de dispersão vem causando uma mudança radical no comportamento da sociedade moderna, inclusive com a recente decretação de pandemia pela OMS. Em poucos meses os índices econômicos globais retrocederam a níveis de décadas passadas, o mercado financeiro encontra-se extremamente instável (inclusive com o acionamento por várias vezes do circuit break), o petróleo chegou a um de seus menores valores históricos e o valor do dólar comercial atingiu o seu maior patamar nominal na bolsa de valores brasileira. 

Nesse cenário acima narrado, os governos de diversos países têm buscado medidas internas para minimizar os impactos econômicos e, ao mesmo tempo, proporcionar à população ações voltadas à saúde, higiene e segurança de seus cidadãos. Assim, o impacto nas relações sociais e econômicas ainda é incerto, mas é notório que os custos financeiros serão extremamente significativos ao passo em que se verifica a desaceleração da economia (inclusive com a revisão do crescimento do PIB de 2020 para 0,02% pelo Governo Federal Brasileiro), havendo o iminente risco de recessão.

Isto posto, com a chegada da covid-19 no território brasileiro, bem como a sua rápida expansão por todo território nacional (de dimensões continentais), começamos a verificar, inicialmente através dos governos dos Estados e dos Municípios e posteriormente pela União, ações de prevenção à expansão do vírus, bem como a prevenção à superlotação do SUS, haja vista a real possibilidade de que este não consiga absorver a quantidade exponencial de infectados pelo vírus. A exemplo das medidas tomadas, verificamos o fechamento de estabelecimentos comerciais, centros esportivos, clubes de lazer, praias, indústrias e quaisquer outros que possam ocasionar na aglomeração de pessoas e contribuir para a proliferação da enfermidade.

A expansão do vírus, cominada com os efeitos das ações promovidas pelos entes federados acima citados, resultaram no PDL 88/20, devidamente aprovado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, este no dia 20/03/20, em que houve a declaração do estado de calamidade pública no Brasil, o qual é devidamente conceituado pelo decreto federal 7.257/10, que dispõe em seu art. 2º, inciso IV:

Art. 2o Para os efeitos deste Decreto, considera-se:

IV - Estado de calamidade pública: situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido; 

Isto posto, cabe destacar que ao mesmo tempo em que com as restrições sociais se visa proteger a saúde e a segurança do cidadão, ambos direitos fundamentais assegurados pela Carta Magna, verifica-se que muitas dessas detêm nefasto impacto econômico. Diga-se inclusive, que os impactos econômicos são até o presente momento tão grandes que chegam a ser inestimados.

Diante do exposto, muitos são os questionamentos que surgem dos possíveis efeitos tributários e econômicos em virtude da decretação de calamidade pública, quais as consequências e as possibilidades orçamentárias em um futuro próximo, inclusive em virtude da previsão na lei de responsabilidade fiscal (LEF - LC 101/00) de suspensão da contagem dos prazos orçamentários e disposições com relação à apuração das despesas com pessoal, apuração da dívida consolidada e do prazo exaurido, bem como que serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho, conforme dispõe o art. 65 da LEF:

Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:

I - Serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23, 31 e 70;

II - Serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9o.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição.

Isto posto, em virtude da situação acima narrada e de suas consequências, foram ventiladas no contexto jurídico algumas tentativas de minimizar os impactos esperados, dentre elas a possibilidade, que aqui será detalhada, da instituição do empréstimo compulsório (competência exclusiva da União) previsto no inciso I do art. 148 da CF de 1988, especificamente quanto à situação autorizadora de atender a despesas extraordinárias decorrente de calamidade pública, senão vejamos:

Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:

I - Para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;

Isto posto, ressalta-se que a espécie tributária do empréstimo compulsório possui previsão constitucional, no artigo 148 supracitado, e legal, através do art. 15 do Código Tributário Nacional, ex vi:

Art. 15. Somente a União, nos seguintes casos excepcionais, pode instituir empréstimos compulsórios:

I - Guerra externa, ou sua iminência;

II - Calamidade pública que exija auxílio federal impossível de atender com os recursos orçamentários disponíveis;

III - Conjuntura que exija a absorção temporária de poder aquisitivo. (Não recepcionado pela Constituição Federal de 1988).

Parágrafo único. A lei fixará obrigatoriamente o prazo do empréstimo e as condições de seu resgate, observando, no que for aplicável, o disposto nesta Lei. 

Postas as disposições normativas acerca do empréstimo compulsório, verifica-se que em que pese não haver na legislação a determinação do seu fato gerador - podendo este ser novo ou idêntico ao de qualquer outro tributo já existente, mesmo que não seja de competência tributária da União Federal (hipótese de bitributação constitucionalmente autorizada) -, existem as suas situações autorizadoras, dentre as quais se verifica, no momento atual do país, o atendimento a despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública.

Autorizada a criação da espécie tributária acima relacionada pela CF, verifica-se que o meio adequado para a sua instituição é através da edição de lei complementar, que possui como condicionante para sua aprovação o quórum qualificado de maioria dos componentes do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal). Ainda, em virtude do seu caráter urgente e extraordinário, a instituição em virtude da calamidade pública representa exceção aos princípios da anterioridade e da noventena, sendo válida, vigente e eficaz a sua normativa a partir da sua instituição. 

Outra característica importante do empréstimo compulsório é a sua natureza de tributo com arrecadação afetada, ou seja, todo o valor obtido com a sua arrecadação terá que ser obrigatoriamente dispendido em função das despesas inerentes à situação que fundamentou a sua instituição. Desse modo, os recursos arrecadados em sua função não poderão ser utilizados pelo ente público para financiamento de outras atividades estatais.

Há que se destacar, ainda, uma característica especial dos empréstimos compulsórios, que não se observa presente em nenhuma outra espécie tributária prevista pelo ordenamento brasileiro, qual seja, a necessidade da União promover a restituição dos valores arrecadados conforme a previsão legal pela lei instituidora, de modo que os sujeitos passivos que contribuíram para a exação, terão o direito de reaver os valores despendidos.

Diante de todo o apresentado, verifica-se que estamos diante de um cenário completamente adverso, em que ainda não se sabe os reais reflexos sociais, tributários e principalmente econômicos que a covid-19 irá promover em nosso país. Assim, analisando as disposições inerentes ao empréstimo compulsório, conclui-se que esta seria uma forma juridicamente possível, sendo constitucional e legal a sua instituição perante o cenário traçado, sendo, portanto, uma fonte de recurso apta a custear a capacidade de resposta do Poder Público a covid-19 e seus desdobramentos.

Em que pese o acima exposto, há também que se analisar que o impacto econômico da instituição de empréstimos compulsórios à população economicamente ativa será imensurável, isto porque há em virtude das medidas de contenção e minimização da covid-19 há a projeção de um aumento significativo no número de desempregados em razão da desaceleração da economia e a restrição do acesso ao crédito disponível para as atividades comerciais e industriais.

Por isso, demonstra-se que embora juridicamente viável a instituição de empréstimo compulsório, os impactos sociais e econômicos à população em virtude da instituição de mais um tributo serão nefastos, podendo acarretar em ainda maior desemprego e dificuldade de recuperação da economia nacional em virtude da desaceleração do consumo e da previsão de cenário de crise à frente, o que desestimula o curso natural econômico de uma sociedade, de modo a ser desaconselhada a instituição do empréstimo compulsório neste momento. 

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*Igor Bastos de Almeida Dias é advogado tributarista da MoselloLima Advocacia.