A análise de impacto regulatório (AIR) como mecanismo de racionalização e aperfeiçoamento do Estado

A origem do modelo de agências, no Brasil, se dá no período que compreende o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, a partir do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, encabeçado por Bresser Pereira em 1995. O objetivo deste plano foi gerenciar a crise financeira que abalou o país anos antes desta proposta, preconizando a necessidade de ação estatal para gerenciar os gastos públicos de forma mais racional sem deixar de atuar¹. Objetivava-se a criação de um ambiente propício à segurança jurídica dos contratos com o Estado e atração de capital privado estrangeiro. Após mais de uma década da implementação deste novo modelo institucional, a busca por regulações mais eficientes e efetivas aliadas às práticas de uma boa governança trouxe, como instrumento de aperfeiçoamento de política regulatória, a Análise de Impacto Regulatório (AIR) mediante a promulgação do decreto 6.062/07, que instituiu o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG), bem como a promulgação das leis 13.848/19 (art. 6º) e 13.874/19 (art. 5º), as quais tornaram obrigatória a realização da AIR.

O modelo de Estado interventor/investidor na Economia foi substituído por uma postura mais 'passiva': o Estado regulador. O intuito não era mais criar empresas públicas para intervir diretamente na economia e na concessão de determinados serviços, e sim regular o mercado, conforme os princípios da live iniciativa, valorização do trabalho humano, justiça social, livre concorrência, defesa do consumidor dentre outros (art. 170, caput e incisos, CRFB/88). A questão da regulação diz respeito ao maior ou menor grau de intervenção do Estado no funcionamento do mercado². Almeja-se uma efetiva qualidade no processo regulatório mediante o uso de um arcabouço instrumental cujo principal objetivo é racionalizar a atuação estatal. É nesse sentido que a AIR surge como uma importante ferramenta para a avaliação sistemática dos custos e benefícios esperados de determinada regulação, seja ela nova ou existente³. O Estado regulador passa a atuar para garantir a efetiva livre iniciativa, combatendo a formação de monopólios e cartéis, uma boa política de preços, a defesa do consumidor guiado por interesses estatais, como a saúde pública⁴.

A atuação regulatória do Estado se dá mediante as agências reguladoras, autarquias sob regime especial, dotadas de maior independência para sua atuação⁵, que envolve uma expertise técnica e necessariamente uma análise sobre capacidades institucionais (institutional capacities)⁶. É inequívoco seguir o argumento da Supreme Court (US) no caso Clean Air Act de que aqueles que detêm maior expertise sobre o tema e que possuem responsabilidade política por regular determinado setor se situam numa melhor posição interpretativa e, consequentemente, de tomada de decisão⁷. Por outro lado, os riscos de uma captura política, seja por partidos no processo de indicação de diretores das agências reguladoras ou por parte do setor regulado mediante lobby com o uso de pressões econômicas, são mais factíveis de ocorrerem no Executivo do que nos demais Poderes. É justamente por isso que a atuação regulatória deve ser o mais transparente e racional possível, o que se dá com a implementação da AIR.

A AIR pode ser vista sob um duplo viés. É simultaneamente uma ferramenta e uma forma de processo decisório utilizadas para guiar a atuação regulatória de forma mais eficiente, transparente e aberta à participação tanto dos setores regulados quanto da sociedade civil⁸. Enquanto ferramenta, utiliza-se a AIR em etapas do processo regulatório as quais envolvem, de modo geral, uma análise sistemática de custos e benefícios potenciais resultantes de uma intervenção governamental. Sob o aspecto de processo decisório, faz-se uso de consultas públicas, desenvolvimento de políticas e elaboração de leis como um mecanismo de informar os tomadores de decisão antes de serem implementadas as políticas regulatórias.

Pode-se, dessa maneira, afirmar que o estabelecimento de critérios que norteiam a atuação regulatória do Estado, que estão aliados à busca de maior racionalização, eficiência e governabilidade, compõem a base justificadora da AIR. Desde a implementação do modelo de agências, tem-se buscado cada vez mais o aperfeiçoamento do sistema regulatório. Isto aliado ao desenvolvimento de concepções mais modernas sobre o Estado Administrativo brasileiro com agências dotadas de maior independência e autonomia, o que torna o processo decisório mais sistemático e policêntrico.

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