A administração do medo e os óbices à efetivação do princípio constitucional da eficiência

Em razão dos incentivos financeiros, tecnológicos e de pessoal, somados à relevante autonomia operacional, os órgãos de controle brasileiros fortaleceram-se. Como resultado desse evento, atuações da Polícia Federal (PF), em conjunto com o Ministério Público Federal (MPF), Procuradoria Geral da República (PGR) e Poder Judiciário resultaram na maior operação dita anticorrupção da história do Brasil. Trata-se da operação Lava Jato, cuja intenção primordial era estancar a corrupção que consumia a estrutura da Administração Pública e, por sua vez, influenciava sobremaneira a qualidade de vida da sociedade brasileira.

A operação Lava Jato - marcada pela luta contra corrupção e contra a impunidade dos criminosos do colarinho branco -; recebeu apoio dos grandes veículos de imprensa e de uma esmagadora maioria da sociedade brasileira. Não é forçoso reconhecer a legitimidade¹ da qual passaram a gozar os órgãos de controle.

Assim como as escalações das seleções brasileiras dantes empolgantes, a composição do STF tornou-se pauta das conversas de botequim. A estrutura e as instituições essenciais à justiça passaram a ser (re)conhecidas.

Os órgãos de controle promoveram benefícios à sociedade (luta contra a corrupção, fim da impunidade, responsabilização dos agentes públicos). Entretanto, prejuízos também podem ser identificados como, dentre outros, a supressão de garantias fundamentais, a flexibilização de normas constitucionais e a insegurança jurídica.

Em decorrência da operação Lava Jato e do fortalecimento dos órgãos de controle, o modus operandi da Administração Pública fora alterado. O medo, sob diversas acepções, passou a influenciar o cotidiano da estrutura do Poder Público. O alargamento de competência dos órgãos de controle cumulado com o clamor popular na sanha de extirpar a corrupção do Brasil, sem olvidar o ativismo judicial, deslocaram os agentes públicos para o alvo das suspeitas e investigações. Como consequência disso, a Administração Pública - e, por sua vez o agente público -, passou a ser observada como um todo corrompido e responsável pelas mazelas da sociedade brasileira.

A reboque responsáveis da cruzada aos agentes públicos enquanto responsáveis únicos pela corrupção sistêmica e seus efeitos nocivos ao desenvolvimento do Estado, deve-se colacionar o desafogo de José Carlos Abraão "De que vale constituir o servidor público em bode expiatório das mazelas que infelicitam o País? Como profissionalizar uma classe perseguida, acintosamente, pretendendo-se reduzi-la a uma subalternidade que só interessa ao partido político dominante?".² Nessa amálgama, pelo simples fato de exercer função pública, presume-se de forma genérica a culpabilidade ou aptidão para praticar delitos contra a Administração Pública ou contra o sistema financeiro do agente

A praxe, portanto, tornou-se a repressão e a punição célere e exemplar dos agentes públicos, ainda que máculas aos direitos fundamentais sejam necessárias, a exemplo da inobservância do devido processo legal e seus corolários, dentre os quais a ampla defesa, o contraditório, o juiz natural, a presunção de inocência e outras garantias conquistadas a duras penas e elencadas na Constituição Cidadã.

Nessa linha de conta, com medo de ser penalizado nas mais variadas esferas (administrativa, civil, eleitoral ou penal), o agente público evita decidir, quer seja na atuação vinculada ou no exercício da discricionariedade conferida por lei. A busca pela satisfação do interesse público é deixada de lado, a proteção pessoal e a esquiva ao raio de observação dos órgãos de controle é que pautam a atuação do administrador público.

Implantou-se, portanto, o que se convencionou por chamar de "crise de ineficiência pelo controle".³ A realização do interesse da Administração não mais importa ao agente público que, por seu turno, baliza sua atuação nas condutas que lhe garantirão uma situação de segurança e proteção pessoal. A proatividade dos órgãos de controle e a flexibilização de garantias constitucionais somadas às influências da opinião popular engessaram a estrutura de uma Administração Pública crescentemente subalterna ao medo.

Não se questiona a importância dos órgãos de controle e a necessidade para a elisão da corrupção de condutas fraudulentas do cotidiano do Poder Público, uma vez que o controle da Administração é medida essencial para a limitação do arbítrio e ponto nodular para os Estados Democráticos. Entretanto, controle e repressão em demasia oportunizam a ineficiência administrativa e a manutenção do status quo - o que mais uma vez viola frontalmente os preceitos da Constituição da República.

Toda atuação do Estado - e, por consequência da Administração Pública - destina-se ao desenvolvimento. Nesse caminho, o agente público não pode limitar suas atividades na solução robotizada de "problemas já configurados", deve prezar, na busca pelo interesse público, pela configuração de soluções benéficas para o futuro e para o desenvolvimento.⁴

E mais. A eficiência é um princípio constitucional fundamental da Administração Pública, disposto no art. 37, caput, da Constituição da República, que fora incorporado no regime jurídico administrativo por meio da Emenda Constitucional 19/98, emenda essa que oportunizou a reforma administrativa do Estado.

O princípio constitucional da eficiência inovou a ordem jurídica com a finalidade de impulsionar uma Administração Pública mais eficaz a uma prestação mais benéfica de serviços à sociedade com os mecanismos existentes, de forma a otimizar e a respeitar as contribuições do cidadão.⁵ Com o surgimento do referido princípio, algumas concepções sobre o Direito Administrativo e sobre os serviços públicos foram reestruturadas, o administrado passou a ser denominado como cliente da Administração.⁶

A eficiência, portanto, norteia a Administração Pública no caminho de bons resultados e de uma boa administração. Traduz-se, portanto, na prestação de serviços públicos de forma universal, contínua e gratuita; na intervenção do Estado na economia de modo a promover o desenvolvimento nacional com a erradicação da pobreza e a redução de desigualdades sociais; na formalização de contratos administrativos que propiciem a melhor satisfação do interesse público.

Nesse caminho são os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para a qual o princípio da eficiência vincula o agente público a uma atuação voltada à satisfação dos fins aos quais se destina o Estado.⁷ Para Odete Medauar, a eficiência na Administração Pública enseja uma atuação célere e precisa na satisfação das necessidades da população.⁸

Para além disso, a eficiência está associada a uma razão de boa administração - decorrente da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (art. 41. da Carta de Nice, 2000). O "direito fundamental a uma boa administração" nada mais é do que a garantia conferida aos cidadãos de cobrarem do Estado a plena efetivação dos direitos fundamentais.⁹

Pois bem. O exercício da função pública está associado ao regime jurídico administrativo, o qual engloba a observância ao princípio constitucional da eficiência. Princípio esse que vincula o agente público à satisfação de direitos fundamentais dos cidadãos e à "'utilização de toda perícia, objetividade, prudência, eficiência e critérios necessários à satisfação de cada necessidade concreta cuja satisfação figure entre as competências do Estado."¹⁰.

A eficiência, enquanto princípio, possibilita que o agente público crie e utilize todas as suas capacidades e habilidades na satisfação do interesse público. Ocorre que, a imputação - sem processo prévio e justo - de culpabilidade aos agentes públicos pelo simples fato de exercerem função pública desborda os preceitos do referido princípio, razão pela qual se instaurou a Administração e, por sua vez, a ineficiência administrativa.

Embora os órgãos de controle e os mecanismos de combate à corrupção sejam essenciais à democracia, o respeito às garantias fundamentais é imprescindível. A corrupção é intrínseca às civilizações, portanto, a burocracia (mecanismos de controle e repressão) não parece ser adequada em detrimento dos direitos fundamentais dos cidadãos, o respeito ao devido processo legal, ao juiz natural, à presunção de inocência, à legalidade figuram como alternativas mais satisfatórias à eficiência administrativa.

Note-se: muitos agentes públicos deixam de desenvolver atividades típicas da Administração Pública¹¹ defronte ao temor de sofrerem as duras consequências de uma investigação ou de um processo criminal pela ferrenha repressão dos órgãos de controle. A inércia e a ineficiência tomaram conta da Administração Pública em tempos de burocracia e repressão.

A substituição da Administração do medo por uma "boa administração" é, portanto, a medida que se impõe.

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1 Administração pública do medo.

2 ABRAÃO, José Carlos. "Princípio da Eficiência". Informativo Licitações e Contratos 64. Curitiba: Zênite, 1999. p. 455.

3 Disponível aqui.

4 BLANCHET, Luiz Alberto. Administração pública, ética e desenvolvimento: o que o agente público deve e o que não pode fazer. 2ª ed. Curitiba: Juruá, 2016. p.10.

5 MODESTO, Paulo. Notas para um Debate sobre o Princípio da Eficiência. Boletim de Direito Administrativo. São Paulo, ano XVI. n. 11. novembro, 2000, p. 840. 

6  FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 4.ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 61.

7 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 10.ed. São Paulo: Atlas, 1999. p. 73.

8 Direito administrativo moderno. 5. ed. rev. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 152.

9 SCHWANKA, Cristiane; OLIVEIRA, Gustavo Justino de. A administração consensual como a nova face da Administração Pública no séc. XXI: fundamentos dogmáticos, forma de expressão e instrumentos de ação. Revista Eletrônica da Faculdade de Direito da PUC-SP, São Paulo, v. 104, p. 305, 2009.

10 BLANCHET, Luiz Alberto. Administração pública, ética e desenvolvimento: o que o agente público deve e o que não pode fazer. 2ª ed. Curitiba: Juruá, 2016. p.35.

11 Nesse item, deve-se evidenciar as atividades que deixam de ser realizadas em razão da Administração do medo: medicamentos e materiais escolares deixam de ser comprados; estradas, pontes, rodovias e investimentos em saneamento básico deixam de ser realizados; professores e médicos deixam de ser contratados; políticas públicas deixam de ser realizadas.

 

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*Leonardo de Souza Prates Menezes é pós-graduando em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar Filho.