O governador do Rio de Janeiro e a criação do posto de general de polícia

Em data de 30/7/19, a imprensa noticiou que o governador do estado do Rio de Janeiro, Wilson Witzel, iria criar o posto de General para a Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ). O objetivo é organizar a carreira e limitar indicações políticas nos cargos de Comandante Geral e de Área.

A ideia é que esse profissional de carreira militar da PMERJ passe por cursos e provas, similares aos das Forças Armadas, oferecendo base robusta e especializada na condução de tropas em situação de combate.

Caso a proposta seja aprovada, seriam criados de cinco a oito postos de oficial general da PMERJ. E a patente seria uma premissa para o oficial chegar ao comando-geral da corporação. Para Witzel a mudança permitiria a permanência mais longa de oficiais no último posto¹.

Naquela notícia o Governador não indicou como pretendia dar implemento a essa proposta e, de forma surpreendente, no dia seguinte, 31 de julho, assinou um decreto, 46.712², dispondo sobre a função honorífica de General no Corpo de Bombeiros Militar e na Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro.

O ato do governador amparou-se nos Estatutos dos Bombeiros Militares³ e no dos Policiais Militares do Rio de Janeiro⁴, que é bom que se diga, nenhuma referência faz a essa possibilidade.

Pelo inusitado decreto percebe-se que, em verdade o Governador não criou nenhum posto de General nas instituições militares estaduais, como alardeado pela imprensa, mas sim, a FUNÇÃO HONORÍFICA DE GENERAL.

Dita função, nos termos do decreto, não irá criar nenhuma despesa para o estado, e elevará seu detentor, ao mais alto posto existente na Corporação e de maior precedência na instituição militar estadual. Para efeitos financeiros, o soldo do General Bombeiro Militar ou Policial Militar será idêntico ao Coronel da Corporação (Art. 1º, §§ 1º a 4º).

Caberá, pelo mandamento do decreto, às corporações militares estaduais baixar normas especificando e disciplinando os uniformes, distintivos, insígnias, emblemas, descrições, composições, peças e acessórios de uso privativo dos Generais Bombeiro Militar e Policial Militar (art.2º).

O decreto 46.712/19 ainda determina que os militares que desempenharem a função honorífica de General deverão ter consignado, em seus contracheques e carteira de identidade funcionais tal situação, devendo submeter-se, em tempo razoável, a cursos de altos estudos de política, estratégia e gestão, a ser instituído no âmbito das corporações, nos moldes correspondentes das Forças Armadas Brasileiras  (art. 4º).

Em decorrência dessas considerações iniciais, é possível fazer uma incursão sobre os aspectos jurídicos-legais da pretensão (criação de posto de General PM/BM) e mesmo da criação da sua função honorífica.

Nos termos do § 6º, do art. 144, da Constituição Federal, as polícias militares e corpos de bombeiros militares, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos estados, do Distrito Federal e dos territórios, porém a Carta Magna lhes confere a condição de forças auxiliares e reserva da Força Terrestre, o Exército Brasileiro.

Como já foi dito em outro espaço, os termos "auxiliares" e "reserva", portanto, induzem a um caráter de subsidiariedade das Polícias e Corpos de Bombeiros Militares, pressupondo no aspecto estritamente militar, a ideia da existência de uma força tida como principal, no caso, o Exército Brasileiro⁵.

A terminologia referente à mencionada reserva do Exército passou a ser expressamente prevista, no âmbito constitucional, a partir do advento da Constituição da República de 1934 (art. 167), cabendo consignar a existência de lei, editada em 17 de janeiro de 1936, a qual possuía por finalidade a reorganização, pelos estados e pela União, das Polícias Militares, sendo estas consideradas como reservas do Exército. Nesse sentido, assim, os ditames do artigo 1º, da lei 192 de 1936, cujo conteúdo é a seguir transcrito: Art. 1º As Polícias Militares serão reorganizadas pelos estados e pela União, na conformidade desta lei, e são consideradas reservas do Exército, nos termos do art. 167 da Constituição Federal. Esta condição se manteve na CF de 1946 (art. 183), repetindo-se na Carta de 1967 (art. 13, § 4º), e na de 1969 (art. 13, § 4º), até chegar na Constituição atual.

Sobre essa importante questão, remete-se o leitor para a leitura do artigo ANÁLISE DA SIGNIFICAÇÃO DOS TERMOS "FORÇAS AUXILIARES" E "RESERVA", CONSTANTES NO ARTIGO 144, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988, referido linhas atrás.

Para definirmos, então, se é possível a criação do posto de general PM, voltamos as atenções para o decreto lei 667, de 2.7.1969 , o qual não se pode olvidar que surgiu no cenário jurídico em um período de exceção, sob a égide de uma outra constituição e em momento em que o Poder Executivo legislava.

O decreto lei 667, de 1969, sob o enfoque da teoria da recepção, deve ser concebido como recepcionado pela Constituição Federal de 1988, com força de lei ordinária, somente no que concerne às matérias expressamente transcritas no inciso XXI, do art. 22, da nossa Carta Magna. Ora, se a Constituição dispõe que compete a União, privativamente, legislar sobre "normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares", não nos parece difícil visualizar que as previsões afetas à instrução, ensino, justiça e disciplina, que estavam previstas no art. 8º, inc. XVII, "v", da Constituição de 1969, irradiando-se posteriormente para o decreto-lei 667 e seu regulamento⁶ , não são mais aplicáveis atualmente, em face da manutenção do pacto federativo. Ou seja, a União somente está autorizada a disciplinar, para as instituições militares dos estados e do Distrito Federal, as matérias enumeradas no rol do inciso XXI do citado art. 22.

Legislar sobre as Normas Gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, é esta a previsão constitucional para a União.

Esta competência está direcionada para as polícias e corpos de bombeiros militares enquanto considerados como força auxiliar e reserva do Exército Brasileiro, as garantias mencionadas no dispositivo constitucional referem-se àquelas decorrentes de uma eventual convocação e mobilização das forças estaduais, ocasião em que estarão integradas ao efetivo da Força Terrestre.

As Polícias Militares consideradas forças auxiliares, reserva do Exército, serão organizadas, guardadas as devidas proporções, em conformidade com o cinquentenário decreto-lei 667/69 (art. 1º), o qual, inclusive, criou a Inspetoria Geral das Polícias Militares - IGPM (art. 2º), e que é atualmente destinada a executar, no âmbito do Exército Brasileiro, como órgão central, as ações de coordenação e controle das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares, de acordo com a legislação vigente.

Na página da IGPM, é possível visualizar quais são suas atribuições:

a. estabelecer diretrizes para regular as atividades dos Comandos Militares de Área (C Mil A) junto às Polícias Militares (PM) e os Corpos de Bombeiros Militares (CBM) de sua área, conforme previsto na legislação vigente e de acordo com as Diretrizes do Comandante do Exército;

b. centralizar os assuntos da alçada do Comando do Exército, com vistas ao estabelecimento da política conveniente e à adoção das providências adequadas;

c. acompanhar a organização e a articulação das Corporações;

d. o controle dos efetivos e do material bélico das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares. Por oportuno, cabe elencar o que se enquadra como Material Bélico, cujo controle deve receber especial atenção por parte dos integrantes da Inspetoria:

         1) armamento; 2) munição; 3) material de motomecanização; 4) material de comunicações; 5) material de defesa química; e 6) material de engenharia de campanha. Não se deve excluir do rol acima, cuja transcrição não é taxativa, as aeronaves tripuladas e não tripuladas de emprego militar e as embarcações de emprego militar que porventura façam parte do material empregado pelas PM e CBM.

 e. colaborar nos estudos visando aos direitos, deveres, justiça e garantias das PM e dos CBM e ao estabelecimento das condições gerais de convocação e de mobilização;
         f. apreciar os quadros de mobilização das PM e dos CBM de cada Unidade da Federação, com vistas ao emprego como participantes da Defesa Territorial;
         g. orientar às PM e os CBM, cooperando no estabelecimento e na atualização da legislação básica relativa a essas Corporações, bem como coordenar e controlar o cumprimento dos dispositivos da legislação federal e estadual pertinentes;
         h. selecionar e indicar policiais militares para participar de missões de paz;
         i. proceder visitas de orientação técnicas regulares com objetivo de verificar, para fins de controle e coordenação, as atividades e os meios das PM e dos CBM;
         j. coordenar e distribuir vagas em cursos/estágios em estabelecimentos de ensino das Forças Armadas; e

k. estabelecer condições gerais em caso de mobilização das PM e dos CBM, com vistas as emprego na Defesa Territorial.⁷

Pois bem, para além do art. 22, inciso XXI, da Carta Magna, quando se fala em polícias e corpos de bombeiros militares, há que se volver os olhos para o § 1º, do art. 42 da Constituição Federal, que dispõe que "aplicam-se aos militares dos estados, do Distrito Federal e dos territórios, além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do art. 14, § 8º; do art. 40, § 9º; e do art. 142, §§ 2º e 3º, cabendo a lei estadual específica dispor sobre as matérias do art. 142, § 3º, inciso X⁸, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores".

Por sua vez, a lei estadual acima referida somente poderá dispor sobre o ingresso nas Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, os limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar estadual para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos internacionais e de guerra.

Ou seja, a lei estadual não poderá criar posto de general para as polícias e corpos de bombeiros militares, porque esta matéria se insere na competência privativa da União (CF, art. 22, inciso XXI):  legislar sobre normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares.

Até que sobrevenha nova lei, a questão continua sendo disciplinada pelo decreto-lei 667/69, o qual, tratando do pessoal das Polícias Militares, em seu art. 8º, estabeleceu a hierarquia nas Polícias Militares [e dos Corpos de Bombeiros Militares também]:

"Art. 8º A hierarquia nas Polícias Militares é a seguinte:

        a) Oficiais de Polícia:

        - Coronel

        - Tenente-Coronel

        - Major

        - Capitão

        - 1º Tenente

        - 2º Tenente

        b) Praças Especiais de Polícia:

        - Aspirante-a-Oficial

        - Alunos da Escola de Formação de Oficiais da Polícia.

        c) Praças de Polícia:

        - Graduados:

        - Subtenente

        - 1º Sargento

        - 2º Sargento

        - 3º Sargento

        - Cabo

        - Soldado.

        § 1º A todos os postos e graduações de que trata este artigo será acrescida a designação "PM" (Polícia Militar).

         §  2º Os Estados, Territórios e o Distrito Federal poderão, se convier às respectivas Polícias Militares:  (Redação dada pelo Del 2.106, de 6.2.1984)

        a) admitir o ingresso de pessoal feminino em seus efetivos de oficiais e praças, para atender necessidades da respectiva Corporação em atividades específicas, mediante prévia autorização do Ministério do Exército; (Redação dada pelo Del 2.106, de 6.2.1984)

         b) suprimir na escala hierárquica um ou mais postos ou graduações das previstas neste artigo; e (Redação dada pelo Del 2.106, de 6.2.1984)

        c) subdividir a graduação de soldado em classes, até o máximo de três. (Incluída pelo Del 2.106, de 6.2.1984)"

Nos termos do DL 667/69, portanto, os Estados e o Distrito Federal [atualmente não temos Territórios] podem suprimir na escala hierárquica um ou mais postos ou graduações nele previstos, MAS NÃO PODEM CRIAR MAIS POSTOS além da escala ali estabelecida.

A conclusão a que se chega é a de que, a Unidade da Federação não poderá criar o posto de general de polícia, por lhe faltar competência para tanto.

Mas então, é possível a criação do posto de oficial general de polícia ou bombeiro militar? Sim, desde que obedecido o devido processo legislativo, cuja competência privativa se dirige a União (CF, art.22, XXI). O processo legislativo referido, a toda evidência se dirige à necessária alteração do decreto-lei 667/69.

Desta forma, s.m.j. nem o Governador do Rio de Janeiro, e nem o de nenhuma outra Unidade da Federação, poderá propor a criação do posto de general para suas instituições militares estaduais.

Pode sim, provocar seus representantes no Congresso Nacional para que apresentem o projeto de lei para tanto, afinal, a iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional (CF, art. 61).

E quanto à criação da FUNÇÃO HONORÍFICA DE GENERAL? Sabe-se que outorgas honoríficas são condecorações, homenagens, destinadas aos cidadãos, civis ou militares, que se distinguem em determinadas atividades. Não parece ser esse o caso da inusitada criação.

No caso em análise, a função honorífica a ser exercida por um Coronel será a de General, da Polícia Militar ou do Corpo de Bombeiros Militar do Rio de Janeiro. Não há como deixar de identificar que a figura de um coronel cognominado general de polícia está em evidente contrariedade ao decreto 667/69, que estabelece, em seu art. 27, que "em igualdade de posto e graduação os militares das Forças Armadas em serviço ativo e da reserva remunerada têm precedência hierárquica sobre o pessoal das Polícias Militares", precedência que vem disciplinada pelo decreto 6.806, de 25.3.2009⁹, e materializada, dentre outros normativos, pela portaria normativa 660, DE 19 DE MAIO DE 2009, do ministro da defesa, que aprova o Regulamento de Continências, Honras, Sinais de Respeito e Cerimonial Militar das Forças Armadas.

Por fim, a edição do inusitado decreto passa ao largo dos mais comezinhos princípios do direito administrativo militar, dentre eles a distinção entre cargo e função.

É que nos termos da lei 6.880, de 9.12.1980 - Estatuto dos Militares federais, "Cargo militar é um conjunto de atribuições, deveres e responsabilidades cometidos a um militar em serviço ativo" (art. 20). O cargo militar, a que se refere este artigo, é o que se encontra especificado nos quadros de efetivo ou tabelas de lotação das forças armadas ou previsto, caracterizado ou definido como tal em outras disposições legais (§ 1º)¹⁰.

Por sua vez, "Função militar é o exercício das obrigações inerentes ao cargo militar" (art. 23)¹¹.

Trocando em miúdos, na vida militar o cargo é identificado pelo posto ou graduação: o tenente, o capitão, o tenente-coronel, o coronel; e a função está relacionada ao posto ou graduação: o tenente comanda um pelotão, o capitão uma companhia, o tenente-coronel um batalhão e, o coronel é o comandante de área ou o comandante geral.

Portanto, além de inusitada para se dizer o mínimo, a criação de uma função honorifica cognominada de General de Polícia ou Bombeiro Militar é, à toda evidência inconstitucional, seja do ponto de vista material (a alteração do DL 667/69, só pode ser feita por iniciativa privativa da União), seja do ponto de vista formal (a alteração teria de ser via lei ordinária federal, e nunca por decreto estadual).

O que não deslustra a reconhecida atividade proativa do governador do Rio de Janeiro, dirigida ao aprimoramento profissional dos integrantes, e do reaparelhamento e modernização das instituições militares estaduais cariocas, visando o justo e merecido reconhecimento por parte da sociedade que servem.

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