Decisões monocráticas - Comparação dos processos decisórios do STF e o da Suprema Corte dos EUA

As decisões tomadas isoladamente por ministros do STF têm causado críticas e preocupações. Questiona-se o poder de um único magistrado, sem ouvir seus pares em um primeiro momento, decidir sobre temas, muitos dos quais com repercussões nacionais como, por exemplo, as recentes limitações impostas à atuação do COAF.

Pergunta genérica sobre esse tema me foi formulada por um professor de Direito nos Estados Unidos em 2017, quando indagou-me em que circunstâncias tais decisões solitárias podem ser tomadas. Ao formular sua pergunta, o docente tinha, com certeza, como parâmetro para comparação a Suprema Corte americana que julga sempre em sessões plenárias. Acredito que esperava ouvir de mim uma explicação sobre os casos, percentualmente reduzidos, em que ocorreriam exceções à tomada de decisões colegiadas. Qual não foi sua surpresa quando lhe informei ter uma pesquisa, baseada em dados do Conselho Nacional de Justiça, revelado que, naquele ano, as decisões individuais haviam correspondido a 89,8% dos 113.600 casos decididos pelo STF.¹

Tentei explicar ao jurista as razões pelas quais, na minha opinião, essas exceções haviam se tornado a regra geral. Este artigo resume essas explicações subjetivas, bem como, ao final, estabelece algumas comparações com o processo decisório da Suprema Corte americana. O objetivo verificar se há algo na experiência americana de interesse para o caso brasileiro. Esse é aliás, o propósito do direito comparado, conforme ensinam Montesquieu², Tocqueville³ e, mais recentemente, Rodolfo Sacco⁴ -.

1.    O Supremo Tribunal Federal

Informei meu interlocutor que o STF foi criado após o Brasil ter mudado sua forma de governo de monarquia para república. Notei que, inspirada na americana, a Constituição de 1891 tentara transformar a mais alta corte brasileira em tribunal exclusivamente constitucional, sob o nome de Supremo Tribunal Federal, possivelmente para reforçar esse caráter federativo da recém criada República. De forma semelhante à Suprema Corte americana, teria jurisdição sobre casos envolvendo litígios entre a União e os estados ou entre eles; conflitos entre os juízes federais ou entre eles e os juízes estaduais; bem como entre nações estrangeiras e a União ou os estados.

Diferentemente da americana, porém, a nova Carta Magna brasileira concedeu a palavra final ao STF em casos especiais; na revisão de processos criminais em que houvesse uma condenação final; e na concessão de ordens de habeas corpus.⁵ Mudanças jurídicas sucessivas adicionariam outros assuntos à jurisdição do STF, tais como a concessão de mandado de segurança, bem como a incumbência de decidir sobre extradições. Conclui que, como um resultado de tantas adições à sua jurisdição, o STF tornou-se não apenas um tribunal constitucional, mas também um tribunal de revisão de recursos e de julgamento criminal em primeira instância para os que têm foro privilegiado.⁶

Nesse ponto, tive que abrir um parêntese para esclarecer a meu interlocutor essa outra diferença jurídica entre Brasil e Estados Unidos, isto é, o foro privilegiado. Lembrei que, durante o Império, o antecessor do STF (o antigo Supremo Tribunal de Justiça) constituía o único foro com competência para julgar membros da família real brasileira, além de ministros (isto é, membros do gabinete), membros do Parlamento (senadores e deputados), bem como embaixadores e governadores provinciais. Quando proclamada a República, nos termos da Constituição de 1891, o recém-criado STF passou a ter competência exclusiva para julgar o presidente da República (quando acusado de crimes comuns), juízes (acusados de crimes de responsabilidade) e embaixadores (acusados e crimes comuns ou de responsabilidade).

Retomando minha visão pessoal do caminho histórico que levou às decisões monocráticas, opinei que a primeira exceção à ideia de que as decisões deveriam ser tomadas em plenário ocorreu, a meu ver, em 1931, quando um decreto de Getúlio Vargas⁷ reduziu de 15 para 11 o número de ministros. Para evitar o esperado acúmulo de processos causados por essa redução de magistrados e acelerar o processo decisório, o Tribunal começou a operar em duas turmas separadas, cada uma composta por cinco ministros.

Diante do aumento do número de processos no STF, a Constituição federal de 1988 criou uma outra instância judiciária, o STJ (homônimo do antecessor do STF), para ser o mais alto tribunal em questões não-constitucionais e, assim, aliviar a carga de trabalho do STF. Seus 22 ministros, selecionados entre magistrados de carreira, passaram a decidir sobre recursos especiais quando um julgamento de um tribunal de segunda instância tenha alegadamente violado um dispositivo federal ou quando dois ou mais tribunais de segunda instância tenham proferido decisões diferentes sobre a mesma lei federal. Em outras palavras, constitui-se um tribunal de terceira instância. Desempenha, no entanto, papéis de juízo de primeira instância. ao homologar sentenças judiciais estrangeiras ou ao julgar governadores, juízes estaduais, promotores públicos e juízes federais, estes últimos quando acusados de crimes comuns e de responsabilidade.

Ainda a respeito da Constituição de 1988, expliquei que, como o país vinha de um regime de exceção, interessados em preservar mandados de representantes eleitos, os constituintes ampliaram enormemente a lista de beneficiários do foro privilegiado.⁸ Nela mantiveram todos os membros do Congresso (senadores e deputados) e todos os ministros, mas também incluíram, entre outras autoridades, o vice-presidente da República, o procurador-geral da República, comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, todos os magistrados dos tribunais superiores e do Tribunal de Contas da União.⁹

Nas décadas seguintes, o número de processos submetidos ao STF cresceu exponencialmente. Diante dos consequentes atrasos judiciais, em 1999, aproveitando-se de omissão no artigo 97 da Constituição de 1988 quanto ao número de votos necessários para outras decisões que não sejam relacionadas à constitucionalidade das leis ou regulamentos, a lei 9.868 permitiu, em seu artigo 10, parágrafo 3, que, em caso de urgência excepcional, o STF poderá conceder medida cautelar sem ouvir os órgãos ou autoridades que aprovaram a lei ou normativa. A legislação avançou ainda nesse sentido quando, no mesmo ano, o artigo 5º, parágrafo 1º, da lei 9.882 autorizou o relator, "em caso de extrema urgência ou perigo de dano grave, ou mesmo durante o período do recesso", a conceder um pedido de liminar em casos de "alegação de violação de um preceito fundamental" ad referendum de sessão plenária.

Com o acúmulo de processos, o STF buscou agilizar as decisões por meio de decisões monocráticas, em grande parte tomadas pelos relatores de cada caso. Pela emenda 12 de 2003 do regimento interno, o STF autorizou os relatores a determinarem, em caso de urgência, as medidas cautelares necessárias para proteger um direito passível de dano grave de reparo incerto, ad referendum do Plenário ou da Turma. Pela Emenda 13, de 2004, do Regimento Interno, o STF permitiu que o relator de um caso "indeferisse, de forma autônoma, os pedidos relativos a assuntos já resolvidos pelo Tribunal". Em 2009, em sessão plenária, a maioria dos ministros decidiu que os relatores poderiam decidir individualmente sobre pedidos de habeas corpus em casos de prisão por dívida, em sentenças provisórias de prisão e no acesso de um advogado a processos judiciais.¹⁰

Nesse ponto de minha exposição, meu interlocutor perguntou-me se o Brasil não observava o princípio conhecido como stare decisis¹¹, de forma a evitar multiplicação de decisões sobre casos de mesmo teor jurídico. Ousei novamente expor minhas impressões pessoais e afirmei, talvez com certo exagero, que - em contraste com a tradição do Common Law - tradicionalmente os tribunais de primeira instância no Brasil estavam livres para decidir casos, independentemente das decisões tomadas pelos tribunais superiores. Gradualmente, porém, os tribunais começaram a publicar súmulas de suas decisões (isto é, a compilação de decisões recorrentes sobre o mesmo assunto) para servir como um guia para os magistrados. Esses resumos ajudavam a esclarecer a jurisprudência vigente, mas não obrigavam nenhum tribunal a segui-los. Em 2006, o artigo 103 da Constituição Federal foi alterado para permitir que o STF publicasse súmulas de precedentes vinculantes. O estabelecimento desses precedentes requer, porém, não apenas que o caso lide com decisões repetidas sobre a mesma matéria constitucional, como também exige a aprovação de pelo menos dois terços dos ministros.

Salientei a seguir que, nos últimos anos, emendas ao Regulamento Interno (45 de 2011 e 49 de 2014) transferiram para as turmas o julgamento de uma série de casos, mantendo na jurisdição do plenário sobretudo matérias relativas ao presidente ou ao vice-presidente da República, os presidentes do Senado e da Câmara dos Deputados, seus pares (outros ministros) e o procurador-geral. Assim, as turmas agora decidem sobre a maioria dos pedidos de recursos extraordinários e outros recursos, habeas corpus e extradições.

Conclui minha breve exposição ao jurista americano com a informação de que, preocupada com essa transformação do tribunal de colegiado em órgão monocrático, a Câmara dos Deputados examinava, naquele momento, um projeto de lei para reduzir a possibilidade de os juízes tomarem decisões sozinhos.¹² A proposta seria aprovada em julho de 2018 e enviada, em 8 de agosto, para a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado. O texto, se aprovado, alterará as leis 9.868 e 9.882, de 1999, para determinar que, exceto durante o período de recesso, a medida cautelar na ação direta será concedida exclusivamente por uma decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal e que no recesso, em caso de urgência excepcional, o presidente poderá outorgar a providência cautelar ad referendum da sessão plenária.¹³

Após terminar minha explicação das razões que, a meu ver, levaram o Brasil a ter decisões monocráticas, não posso deixar de concluir que, embora com a boa intenção de diminuir o acúmulo de processos e agilizar o processo decisório, muitas das decisões tomadas não lograram alcançar esse objetivo.¹⁴ Além disso o processo de decisões monocráticas, ainda que temporárias (até a confirmação por uma turma ou sessão plenária), têm-se mostrado impopulares e, em alguns casos, muito polêmicas.

2.    A Suprema Corte dos EUA

Caminho muito diverso percorreu a mais alta corte de justiça dos Estados Unidos para reduzir o acúmulo de processos. Em primeiro lugar, a mais alta corte estadunidense, diferentemente da brasileira, sempre tivera jurisdição reduzida uma vez que, as treze províncias que declararam independência da Inglaterra já dispunham de leis civis e penais, tanto substantivas quanto processuais, sendo muito reduzido, de início, o âmbito da legislação federal.

Além disso, desde sua criação, a Suprema Corte tomou decisões que limitariam o âmbito de sua atuação. Uma das primeiras foi a de não aceitar que fosse utilizada como órgão de consulta pelo Poder Executivo. O precedente se estabeleceu em 1793, quando o Presidente George Washington pediu a seu Secretário de Estado, Thomas Jefferson, que consultasse a Suprema Corte sobre uma questão "abstrata" de direito internacional "que poderia ocorrer". Os ministros responderam que, dadas "as linhas de separação desenhadas pela Constituição entre os três poderes", e por serem "juízes de último recurso", seria impróprio responder a uma consulta que não era objeto de uma ação judicial.¹⁵

Durante a primeira década de sua existência (1790-1800), a Suprema Corte decidiu menos do que 50 casos.¹⁶ O tempo dos ministros era tomado pelas cortes regionais (circuit courts), isto é, tribunais itinerantes a que cada ministro comparecia nos estados de jurisdição que lhe era designada.¹⁷ Um dos objetivos, além de prestar justiça, era o de familiarizar os ministros com o direito de cada estado.

Entre 1840 e 1860, o número de casos examinados pela Corte passou de 92 para 310,¹⁸ Diante desse crescimento, a Corte limitou, em 1849, a sustentação oral a duas horas para cada parte. O aumento prosseguiu e, em 1890, atingiu o número total de 623 casos, passando as decisões a tardar três anos entre o ingresso do processo na Corte e a primeira audiência das partes. Diante dessa demora, o Congresso aprovou, no ano seguinte, lei que criou os tribunais federais de apelação (circuit courts of appeals). Os recursos contra decisões de juízos federais de primeira instância passaram então a ser apresentados a aqueles tribunais, cabendo revisão pela Suprema Corte somente em base discricionária por parte desta. Em outras palavras, o tribunal mais elevado passou a poder escolher os casos que julgaria. Como resultado dessas medidas, no ano seguinte, o número de casos na Suprema Corte reduziu-se para 379 e, em 1892, para 275.¹⁹

Na década de 1920, o aumento do número de leis federais causou o correspondente crescimento do número de processos na Suprema Corte. Em resposta a essa questão, o Congresso aprovou limite do tempo de sustentações orais pelas partes, desta vez a meia hora. Como essa medida se mostrou insuficiente, em 1921, uma comissão chefiada pelo Presidente da Suprema Corte, elaborou projeto de lei que foi apresentada ao Congresso no ano seguinte. Em 1925, foi aprovado sob o título de Lei Judiciária. Concedeu à Suprema Corte o poder discricionário de aceitar ou não recursos contra decisões de juízos de primeira instância, tanto no sistema estadual quanto no federal. Houve protestos daqueles que entendiam que todos teriam direito a levar seus recursos até o tribunal mais elevado do país.²⁰

Tal como no Brasil no mesmo período, houve, na década de 1980, uma proposta - por parte do presidente da Suprema Corte, Warren Burger - de criação de um tribunal federal ao qual seriam atribuídos casos pendentes na Suprema Corte. Na ocasião, John G. Roberts, que se tornaria presidente da Suprema Corte e naquele momento trabalhava na Casa Branca, opinou que se tratava de uma "ideia terrível", pois a culpa do acúmulo de casos era dos próprios ministros que aceitavam demasiado número de casos.²¹ O projeto não prosperou. 

3.    Conclusões

Na experiência dos Estados Unidos, o meio mais eficaz para diminuir a carga de processos da Suprema Corte foi a de conceder-lhe o poder discricionário de escolher que casos julgar. Proposta similar no Brasil provavelmente enfrentaria forte oposição pública dadas as diversas diferenças de cultura jurídica prevalecente em cada um dos dois países. É de se recordar, a respeito da questão de lentidão judiciária, que, os países do Common Law têm como valor arraigado o dispositivo da Magna Carta que exige rapidez na prestação da justiça: "A ninguém serão negados ou retardados direito ou justiça". No caso de processos penais, a Constituição federal dos Estados Unidos determina que "em todos as perseguições criminais, o acusado gozará do direito a julgamento rápido". Esses princípios parecem se sobrepor nos Estados Unidos a outros como o de direito de todos terem acesso à mais alta instância judiciária.

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21 John M. Broder & Carolyn Marshall, "White House Memos Offer Opinions on Supreme Court", The New York Times, July 30, 2005.

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*Fernando Mello Barreto é embaixador (aposentado), tem os seguintes graus em Direito: Bacharelado pela USP; mestrado (LLM) pela Columbia University; e doutorado pela University of Connecticut.