Previsibilidade orçamentária em obras de infraestrutura: a PEC do orçamento impositivo e a nova lei de licitações

A falta de pagamento por parte do ente contratante, segundo informações do próprio Ministério da Economia, é uma das principais causas de obras públicas paralisadas no Brasil. Recentemente, o Congresso Nacional avançou em dois diplomas legais que contêm grande oportunidade para se atacar o problema: a "PEC do orçamento impositivo" (PEC 38/19) e o projeto da "nova lei de licitações" (PL 1.292/95).

 

As razões para as dificuldades de pagamento das obras são as mais diversas: falhas no planejamento das obras que provocam gastos não previstos nos orçamentos, início de obras sem a adequada previsão orçamentária, muito frequente em estados e municípios, e projetos que requerem execução orçamentária plurianual, mas que precisam disputar recursos anualmente nas leis orçamentárias para sua continuidade. Como resultado, havia no Brasil 2.797 obras paralisadas no fim de 2017.

 

A PEC do orçamento impositivo que se encontra já em segundo turno na Câmara dos Deputados altera os arts. 165 e 166 da Secção II (Orçamentos) da Constituição Federal. Entre outras mudanças, a proposta torna impositivas as emendas de bancadas parlamentares e fixa como montante para essas despesas 1% da receita corrente líquida do orçamento federal (alteração do § 12 do art. 166).

Além disso, aprimoramento feito pelo Senado Federal previu dispositivo que assegura recursos para projetos plurianuais (§ 20 do art. 166). Pela regra proposta, uma vez destinada emenda de bancada para determinado projeto, as emendas dos anos subsequentes devem destinar recursos suficientes para o mesmo até a sua conclusão.

 

Tais alterações significam para obras de infraestrutura mais recursos, maior autonomia dos estados para a definição das prioridades em relação ao Poder Executivo Federal e previsibilidade de recursos para projetos plurianuais como costumam ser tais obras.

 

A título de ilustração, hoje as emendas individuais, que já são impositivas por força da Emenda Constitucional 86/15, contam no orçamento de 2019 com R$ 9,2 bilhões, sendo compulsoriamente metade desse valor destinado a área de saúde. As emendas de bancada somam hoje R$ 4,5 bilhões (aproximadamente R$ 170 milhões por bancada), tendem a dobrar caso definitivamente aprovada a PEC 38/19 e terão sua destinação livre, a ser definida em lei de diretrizes orçamentárias.

 

A nova lei de licitações (PL 1.292/95), que se encontra em regime de urgência no plenário da Câmara dos Deputados, contém três evoluções importantes que podem conferir maior eficiência ao maior volume de recursos que estarão disponíveis para a conclusão de obras de infraestrutura, conforme a PEC do orçamento impositivo.

A principal medida determina a expedição de ordem de serviço para a execução das obras apenas após o depósito dos recursos financeiros para a sua execução em conta vinculada ao projeto (§ 2º do art. 113). Essa medida altera de forma substancial a dinâmica atual de planejamento de obras, na qual o contratado enfrenta grande cipoal burocrático para ter liquidados e pagos os serviços realizados. Com a medida, o contratado saberá de antemão o montante de recursos assegurados para a execução dos serviços contidos na ordem de serviço, permitindo maior planejamento da obra e menor custo financeiro para financiamento de capital de giro por parte das empresas.

 

No limite, isso significa maior eficiência do uso dos recursos públicos com potencial redução de preços das obras em razão da maior previsibilidade no recebimento dos serviços executados.

 

Associada à obrigação de previsão contratual de prazos para a medição, liquidação e pagamento dos serviços (inciso IV do art. 90) e à possibilidade de rescisão unilateral pelo contratado caso a administração pública atrase o pagamento obras por mais de um mês (inciso IV do § 2º do art. 135), essa medida reforça a salutar necessidade de maior planejamento orçamentário e financeiro por parte da administração pública e a segurança quanto aos recebimentos.

 

Muito embora se deva ter em conta que as alterações legislativas não são capazes de solucionar problemas de gestão e planejamento público, as alterações previstas na PEC 38/19 e PL 1.292/95 parecem aprimorar a sistemática de obras públicas ao estimular a previsibilidade de pagamentos de obras de infraestrutura, incentivando o planejamento orçamentário e financeiro, o compromisso com a conclusão das obras e a maior eficiência do gasto público.

______________

*Evaristo Pinheiro é advogado, bacharel em Relações Internacionais e pós-graduado em Comércio Exterior. Atuou no setor governamental, petroquímico e de infraestrutura.