Petrobras, caminhoneiros e o papel das estatais

O custo do óleo diesel tem se tornado um tema sensível da economia brasileira. Em maio de 2018, caminhoneiros paralisaram suas atividades em todo o país contra a política de liberalização dos preços adotada pela Petróleo Brasileiro S.A. - Petrobras. Naquela ocasião, a greve nacional causou desabastecimento de produtos e de combustíveis em várias cidades. Agora surgem novas ameaças de paralisação com a permanência do viés de alta do insumo. É preciso encontrar um ponto de equilíbrio entre intervenção e não intervenção do Estado na economia. Se apenas uma perspectiva recebe atenção, o país é jogado em zona de turbulência que não proporciona, ao fim e ao cabo, ganhos a ninguém.

Sem dúvidas, no epicentro do problema está a Petrobras. A partir da gestão de Pedro Parente, presidente da empresa durante a greve de 2018, promoveu-se uma guinada de 180 graus em relação à gestão anterior. Os preços dos derivados de petróleo praticados pela estatal passaram a acompanhar as oscilações da cotação do barril de petróleo no mercado internacional. Analistas financeiros saudaram essa nova política desde o início. Argumentaram que o governo anterior represava o preço dos combustíveis artificialmente visando controlar a inflação, fato que pressionava para baixo o lucro da estatal e gerava outras deformidades incompatíveis com uma lógica de economia eficiente.

No entanto, com a nova política de preços, supostamente mais eficiente e apropriada aos interesses de mercado, o óleo diesel foi reajustado 121 vezes entre 03 de julho de 2017 e maio de 2018, totalizando um aumento de 56,5%, conforme matéria publicada no Jornal do Brasil na ocasião. Além do diesel, a gasolina e o gás também tiveram reajustes significativos. Ainda que se adote a premissa de que a política de preços a partir da gestão Parente é benéfica aos acionistas da Petrobrás e a um ideal de economia livre, é inegável que ela gera externalidades negativas. Ignorar essas externalidades não seria também temerário?

Com efeito, ninguém ignora o fato de que as sociedades de economia mista, como é o caso da Petrobrás, devam considerar os interesses dos acionistas. Trata-se de premissa fundamental da relação jurídica constituída com os parceiros privados. Quando o Estado decide abrir o capital de uma de suas empresas, passando a negociar ações em bolsa de valores, com o fim de atrair investimentos às suas operações, cria uma expectativa legítima de que a sociedade de capital misto será administrada de forma a distribuir alguma rentabilidade. Afinal, os acionistas não investem numa estatal por liberalidade ou por altruísmo.

Por outro lado, também é verdade que o investidor que aplica seu dinheiro numa estatal sabe, de antemão, que o atendimento de relevante interesse coletivo deve ser o fim precípuo desse tipo de empreendimento. E que o interesse público está sujeito a contingências que não podem esperar. Portanto, sempre que houver colisão circunstancial entre os interesses privados dos acionistas e o interesse público gerido pela estatal, não é extravagante defender que o último deverá prevalecer, não só por ser o ente público detentor da maioria do capital votante, mas pela própria razão de existir dessas empresas - instrumento de intervenção do Estado na ordem econômica.

A título de exemplo, estaria em perfeita consonância com o ordenamento jurídico a situação de uma empresa estatal que operasse, propositalmente, com margem de lucro menor que a de suas concorrentes, tudo para garantir o fornecimento de determinado produto essencial à população mais pobre. Isso não violaria quaisquer direitos dos acionistas minoritários da sociedade de economia mista nem de suas concorrentes. Note-se que tal prática sequer caracterizaria dumping. A estatal continuaria operando "no azul", embora com rentabilidade ajustada a uma eventual universalização de acesso a bens e serviços.

Um outro exemplo de prática lícita seria a Petrobras optar por contratar a construção de uma plataforma junto a estaleiros brasileiros, ainda que arcando com valor mais elevado pelo negócio. Ao produzir em território nacional, haveria fomento a um ecossistema tecnológico ligado à indústria naval, bem como a criação de empregos diretos e indiretos no Brasil, situação que não ocorre com a encomenda de plataforma no exterior. A lógica permite inúmeras práticas, podendo ser aplicada à exigência de conteúdo local mínimo nos editais de licitação da estatal etc. O que se quer destacar aqui é que estatais mistas não são imunes a políticas voltadas à promoção de bem-estar.

Se o administrador de uma sociedade de economia mista toma decisões pensando exclusivamente em aumentar o lucro da empresa, mesmo que isso gere externalidades negativas de variadas ordens, há fundados receios de que o ordenamento jurídico esteja sendo violado. O ponto ótimo da gestão de sociedades de economia mista, especialmente as de capital aberto, é a promoção de valores coletivos combinada com um retorno justo aos acionistas. É recomendável que fundamentalismos sejam eliminados dessa equação. Infelizmente, a política praticada no Brasil há três anos está pendendo para o fundamentalismo de mercado.

O uso circunstancial de empresas estatais como instrumentos de política macroeconômica, mesmo que interfira pontualmente na estimativa de retorno dos acionistas, pode ocorrer a bem de interesses sociais relevantes. Os acionistas não restam desprotegidos por isso. Afinal, empresas estatais não sofrem processo falimentar e o Ente estatal tem mecanismos mais seguros de solvibilidade que o setor privado. Sendo assim, a ideia de que sociedades de economia mista devam emular, tout court, a governança privada precisa ser colocada em questionamento. O fundamentalismo de mercado deve ser evitado neste tema.

Durante a gestão de Pedro Parente, a Petrobrás abraçou sem maiores ponderações essa concepção extremista, ignorando que tal postura produz turbulências acentuadas. As ideias do dirigente estavam em consonância com o pensamento neoliberal, alçado nos dias de hoje ao status de "a nova razão do mundo", como bem definiram PIERRE DARDOT e CHRISTIAN LAVAL (2016). Para esses pensadores franceses, o fundamentalismo de mercado se espraia hoje em dia por todos os ramos da vida, interferindo na gestão do Estado e de suas instituições. A concorrência e a eficiência econômica ingressaram na gestão governamental rebaixando outros valores a um plano secundário.

Fruto desse contexto, a crise gerada pelo movimento paredista de 2018 pode se repetir. Porém, a primeira crise foi resolvida politicamente, com o governo brasileiro cedendo em favor da agenda de maior estabilidade dos preços dos combustíveis e de quem atua no ramo do transporte, como os caminhoneiros. E a próxima como será resolvida? A mesma política de Parente vem sendo reproduzida pelo governo Bolsonaro, só que o novo governo não apresenta uma linha clara de como pretende resolver as contingências que destoem do fundamentalismo de mercado. Ora, não é de liberalismo idealizado que o Brasil precisa, mas de Estado responsivo aos variados interesses que compõe o tecido social. Nessa matéria, assim como tudo na vida, só o equilíbrio impede o caos.

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*Daniel Mitidieri Fernandes de Oliveira é mestre em Teoria do Direito pela UFRJ, com ênfase em Estado Administrativo, Democracia e Desenhos Institucionais. Pesquisador do Laboratório de Estudos Institucionais - LETACI/PPGD/FND/UFRJ. Advogado no Rio de Janeiro.

*Rafael Rihan Pinheiro Amorim é especialista em Direito Administrativo pela Universidade Cândido Mendes. Juiz Federal no Rio de Janeiro.