Uma defesa do Ministério do Trabalho

O presidente eleito declarou que pretende extinguir o Ministério do Trabalho, já se tendo anunciado, inclusive, que o FGTS e o FAT ficariam sob a gestão do Ministro da Economia, cujo propósito é aprofundar a "flexibilização" de direitos, criando a Carteira de Trabalho Verde e Amarela.

Sem adentrar, neste texto, a questão pertinente à referida Carteira Verde e Amarela, a extinção da pasta, por si só, representa enorme retrocesso no longo percurso trilhado em direção da efetivação da legislação trabalhista no país.

Lembre-se que diante da reconhecida disparidade econômica entre empregadores e empregados, que mantém este em situação de dependência, o maior problema da legislação trabalhista sempre foi aquele que se relaciona à sua eficácia - no Brasil e no mundo.

Por isso, a fiscalização por um ente estatal se insere como ponto central dessa regulação, conforme, inclusive, atestado pela Organização Internacional do Trabalho por meio de sua convenção de nº 81, aprovada em 1947, que fixa a necessidade da criação de um serviço governamental de Inspeção do Trabalho, dando especiais poderes aos inspetores para ingressarem a qualquer horário do dia ou da noite nos locais de trabalho, com a finalidade de assegurar o cumprimento da legislação social.

No Brasil, desde o advento da primeira lei trabalhista, o decreto 1.313, de 17 de janeiro de 1891, que proibiu o trabalho das crianças menores de 12 anos nas fábricas, já se previu a criação de um mecanismo de fiscalização, para o cumprimento da lei. Encontram-se previsões neste sentido em diversas outras leis trabalhistas da Primeira República: lei 4.682, de 24/1/23 (Eloy Chaves - Ferroviários); lei 4.982, de 23/12/25 (Férias); decreto 17.934, de 12/10/27 (Trabalho Infantil); e lei 5.492, de 16/7/28 (Trabalhos Teatrais). Também em âmbito municipal essa preocupação se verificou. Na cidade de São Paulo, em abril de 1918, o decreto 2.918, regulando o Código Sanitário, também instituiu um órgão de fiscalização.

Em 1918 se projetou criar o Departamento Nacional do Trabalho, conforme preconizado no decreto 3.550, de 16 de outubro. Mas tal decreto não teve execução¹.

Em 30 de abril de 1923, por meio do decreto 16.027, foi criado o Conselho Nacional do Trabalho, formado por 12 membros escolhidos pelo Presidente da República, sendo dois operários, dois empregadores, dois funcionários públicos do Ministério da Agricultura, Indústria e Comércio e seis pessoas de reconhecida competência nos assuntos trabalhistas, para o desenvolvimento de um diálogo social.

Mas o que se pretendia era mostrar ao mundo que o Brasil estava dando cumprimento ao compromisso assumido no Tratado de Versalhes. Como adverte João Louzada, "o Conselho não surgiu sob auspicios promissores, tanto que não dispunha de recursos, nem de verbas proprias. Matinha-se, como qualquer instituição particular, de uma pequena subvenção orçamentaria. Como não era possivel, com tais recursos, realizar, mesmo a parte mais simples de seu programa, pensou-se por muito tempo que o Conselho só fora creado para dar a aparencia de cumprimento áquele compromisso internacional."²

A legislação, por conseguinte, continuou não sendo efetivamente aplicada.

Assim, em 26 de novembro de 1930, tentando mudar essa situação, é que foi criado, pelo decreto 19.443, o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, e, em 4 de fevereiro de 1931, instituído o Departamento Nacional do Trabalho, por intermédio do decreto 19.671-A.

Na visão de Evaristo de Moraes Filho, a criação desses órgãos constituiu "o maior mérito da revolução de outubro", pois "quanto ao mais, já vinha amadurecendo a legislação social".³

Mas, mesmo assim, uma atuação efetiva de fiscalização não se verificou. Foi apenas em 1944 que se criaram, pelo decreto-lei 6.479, de 9 de maio, no âmbito do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, as carreiras de Inspetor do Trabalho, engenheiro do trabalho e médico do trabalho, sendo que somente em 29 de maio de 1956, por meio do decreto 24, foi que o Brasil ratificou a convenção 81, da OIT, de 11/07/47.

A convenção 81 da OIT só passou, efetivamente, a integrar o ordenamento interno, em 25 de junho de 1957, com a edição do decreto 41.721, e, mesmo assim, não valeu imediatamente, pois dependia de uma regulamentação que fixasse o funcionamento do órgão responsável para tanto.

Mesmo com todos os esforços implementos por João Goulart, quando ocupou o cargo de Ministro do Trabalho, no período de junho de 1953 a fevereiro de 1954, a fiscalização do trabalho, nos diversos Estados, continuou renegada a segundo plano. Para se ter uma ideia, a Delegacia Regional do Trabalho de São Paulo somente foi criada em 1952, sendo que as pessoas atuantes eram voluntárias, sobretudo estudantes da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco - USP. Em 1955, para a fiscalização em todo o Estado de São Paulo, havia 2 médicos do trabalho e um engenheiro do trabalho.

Na tentativa de alterar esse quadro, o Departamento Nacional do Trabalho, expediu um Ofício assinado por João Goulart, no qual solicitava a todos os sindicatos do país a se engajarem no "programa de rigorosa fiscalização do cumprimento da legislação trabalhista"⁴

Conforme relata o historiador Jorge Ferreira:

"Cada trabalhador sindicalizado, dizia o documento, 'pode e deve transformar-se num consciente e eficiente colaborador' do ministério, denunciando, com coragem e espírito público, toda e qualquer infração às leis trabalhistas cometidas pelos empresários. 'É certo', continuava o texto, 'que a lei proíbe a participação direta dos trabalhadores na fiscalização das leis do trabalho. Isso, porém, não significa a imposição de uma atitude passiva de alheamento à própria sorte da legislação de proteção do trabalho, na qual o mais interessado é o próprio trabalhador'. Ninguém deveria temer retaliações dos empregadores, pois o Ministério do Trabalho estava ao lado dos assalariados. Assim, qualquer irregularidade deveria ser levada ao conhecimento do sindicato, que, por sua vez, deveria comunicá-la à Delegacia Regional do Trabalho, encarregada de encaminhar as denúncias ao Ministério do Trabalho. O gabinete do ministro passou a dispor de um serviço dedicado exclusivamente a investigar as irregularidades."⁵

Surge daí a intensa identificação que os trabalhadores, Brasil afora, passam a ter com o Ministério do Trabalho e, mais especificamente, com Delegacias Regionais do Trabalho, criadas pelo decreto-lei 2.168, de 6 de maio, de 1940.

Embora a denominação da pasta fosse Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, a atuação sempre foi mais dedicada às questões do trabalho, sobretudo a partir da década de 50, como visto acima.

Essa maior vocação trabalhista conferida ao Ministério explica, inclusive, a criação, em 22 de julho de 1960, do Ministério da Indústria e do Comércio, passando o, até então, Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio a se denominar Ministério do Trabalho e Previdência Social (art. 10 da lei 3.782).

A partir de 1964, atendendo à visualização de se conferir prioridade aos postulados econômicos, foi adotada uma política de redução de custos para incremento da produção, que se baseou na redução de direitos e na aplicação dos direitos vigentes. Ocorre que, contraditoriamente, em 1965, o governo edita o decreto 55.841, de 15 de março, que conferia maiores poderes à inspeção do trabalho. A explicação para esse fato foi que, na ocasião, ocupava o cargo de Ministro do Trabalho o advogado Arnaldo Lopes Süssekind, pessoa intrinsecamente ligada à história da legislação trabalhista no Brasil, tendo sido, inclusive, um dos elaboradores da CLT, sendo que Süssekind havia sido nomeado Ministro do Trabalho por Ranielli Mazzilli, também advogado formado na Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense, mesmo Estado em que se formaram Süssekind e Segadas Vianna, que igualmente fez parte da comissão de elaboração da CLT e que, em agosto de 1961, também havia sido nomeado Ministro do Trabalho por Ranielli.

O decreto, inclusive, previa a instituição de uma comissão sindical para colaboração na fiscalização do cumprimento da legislação trabalhista (art. 23) e preconizava, expressamente, que "O Agente da Inspeção do Trabalho, munido de credencial a que se refere o artigo anterior, tem o direito de ingressar, livremente, sem aviso prévio e em qualquer hora, em todos os locais de trabalho sujeitos à sua fiscalização, na ocorrência da prestação de serviços regulados pela legislação do trabalho" (art. 14).

Essa iniciativa não se integrava aos propósitos econômicos do governo. A contradição entre a perspectiva de Süssekind sobre a legislação do trabalho e a dos militares logo se expressa de forma reveladora. Após ser instituída a RIT, Regulamentação da Inspeção do Trabalho, em dezembro de 1965, Süssekind foi destituído do cargo e substituído por Walter Peracchi Barcelos, militar e deputado federal, aliado do governo.

Com isso, a Inspeção do Trabalho não teve atuação concreta no período, sendo duramente atingida pela denúncia da convenção 81, da OIT, feita em 5 de abril de 1971, sob o argumentando de que haveria dois problemas com a sua aplicação, que seriam o art. 6º do estatuto do pessoal e o § 2º, do art. 11, referentes ao reembolso dos gastos efetuados com os inspetores.

Segundo Renato Bignami, "Durante esse período de denúncia da convenção, os inspetores do trabalho tiveram suas funções totalmente desvirtuadas, contrariando frontalmente alguns dos dispositivos nela contidos. Há relatos de inspetores que teriam sido utilizados pelo aparelho de informação do regime de exceção para colher informações sobre trabalhadores e sindicalistas, sempre em nome da doutrina da segurança nacional. Outros inspetores tiveram funções de interventores ad hoc nos sindicatos, cancelando eleições e presidindo por certo período as entidades de classe e, no mais, contrariando, também, as Convenções nº 87 e 98, da OIT."⁶

A presente proposta de extinção do Ministério do Trabalho, portando, nos remete a um período da história em que a aplicação dos direitos trabalhistas foi explicitamente desconsiderada.

Com a redemocratização, a convenção 81 da OIT voltou a ter vigência no Brasil a partir de 11 de dezembro de 1987, por intermédio do decreto 95.461, e a atuação da inspeção do trabalho voltou a funcionar de forma crescente, contribuindo intensamente para o desenvolvimento social e econômico do país.

Não foi à toa, portanto, compreendendo a relevância do serviço de inspeção e procurando impedir que pudesse ser submetido a pressões de poderes locais, que a Constituição Federal de 1988 previu, em seu artigo 21, inciso XXIV, que compete à União organizar, manter e executar a inspeção do trabalho, não recepcionando, assim, o artigo 159 da CLT, que autorizava a delegação de atribuições de fiscalização, pelo Ministério do Trabalho, a outros órgãos federais, estaduais ou municipais.

Mas a fiscalização, efetivamente, até então, não havia chegado no campo, onde, por conseguinte, a proteção jurídica trabalhista não tinha vivência real.

Como efeito disso, em 1993, a OIT, divulga um relatório que trazia dados relativos a 8.986 denúncias de trabalho escravo no Brasil.

O governo brasileiro reage e edita, em 1994, a instrução normativa (IN 24, de 24/3), que prevê a atuação da inspeção do trabalho no meio rural. Mas a atuação não se efetiva.

Em 1995, em vias de receber sanção internacional da OEA (Organização dos Estados Americanos), tratando do caso José Pereira, jovem brasileiro de 17 anos, que, em 1989, após ser submetido a trabalho em condições análogas a de escravo em fazenda da cidade de Sapucaia, Sul do Pará, foi agredido por empregados da fazenda após tentar fugir, o governo se antecipa, reconhece oficialmente o a ocorrência de trabalho nessas condições no Brasil e cria, em julho de 1995, o GERTRAF - Grupo Executivo de Repressão ao Trabalho Forçado (decreto 1.538).

Mas uma política contra o trabalho escravo só foi, de fato, implementada, com a formação, em 1995, do Grupo Especial de Fiscalização Móvel, do Ministério do Trabalho, para atuação específica no meio rural.

A presença do Estado no trabalho rural, no entanto, não foi muito bem recebida, motivando, em 28 de janeiro de 2004, o assassinato de três auditores fiscais e de um motorista, servidor do Ministério do Trabalho, em Unaí/MG, o que, por efeito inverso do pretendido, acabou impulsionando uma mudança de postura das instituições brasileiras frente à questão do trabalho rural, tendo sido, inclusive, fixada a data de 28 de janeiro como o "Dia Nacional de Combate ao Trabalho Escravo".

A renitência do setor, no entanto, contrasta com os dados concretos de que o agronegócio no Brasil teve o seu melhor momento exatamente no período de 2000 em diante⁷, quando, por coincidência ou não, teve maior a fiscalização do trabalho.

Fato é que o Ministério do Trabalho, desde a década de 90, intensificou sua atividade e isso fez com que voltasse a ser alvo de muitos ataques.

Em março de 2007, foi aprovado no Congresso Nacional o projeto de lei complementar (PLC 7.272/05), que criou a denominada "Super Receita" e no bojo dessa lei foi inserido, pela emenda aditiva (3), de autoria do senador Ney Suassuna, apelidada de emenda 3, dispositivo que visava retirar o poder de fiscalização dos Auditores Fiscais do Trabalho.

Por previsão da referida Emenda, o § 4º, do art. 6º, da lei complementar, teria o seguinte teor: "No exercício das atribuições da autoridade fiscal de que trata esta lei, a desconsideração da pessoa, ato ou negócio jurídico que implique reconhecimento de relação de trabalho, com ou sem vínculo empregatício, deverá ser sempre precedida de decisão judicial."

Na sequência, o Ministério do Trabalho foi mantido sob forte política de sucateamento, chegando, em 30 de outubro de 2018, ao número de 2.291 auditores-fiscais responsáveis pela fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas em todo o país. Além disso, há de se reconhecer, teve muito da sua estrutura utilizada para fins alheios à sua finalidade, envolvendo nomeações políticas e reiteradas denúncias de corrupção relacionadas a registros sindicais, além de reproduzir, internamente, muitas das irregularidades trabalhistas que deveria combater, contando, por exemplo, com uma estrutura administrativa repleta de trabalhadores terceirizados.

As dificuldades, decorrentes de sua própria função de conferir efetividade à legislação trabalhista, fizeram com que o Ministério do Trabalho nunca tivesse vida fácil na realidade brasileira. E tanto as dificuldades quanto os desvios de finalidade (oriundos de falhas de humanas, não sendo, pois, da essência da instituição, que, como qualquer outra, deve estar sempre em constante aperfeiçoamento) não impediram que o Ministério do Trabalho atingisse o patamar de ser, reconhecidamente, uma das instituições com maior relevância social no país, sendo, inclusive, aquela com quem os trabalhadores e trabalhadoras mais se identificam, pois foi lá, historicamente, que essas pessoas tiveram a oportunidade de falar e de serem ouvidas.

Além disso, os auditores-fiscais, mesmo com imensas dificuldades, sempre se fizeram presentes nos locais de trabalho, contribuindo, decisivamente, para a melhoria das condições de trabalho de milhões de brasileiros.

Por tudo isso, a extinção do Ministério do Trabalho representa enorme retrocesso com relação à efetivação dos direitos sociais, travando a consagração do projeto de Estado Democrático de Direito Social no país.

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1 Alfredo João Louzada, Legislação Social Trabalhista, p. V.

2 Alfredo João Louzada, Legislação Social Trabalhista, p. VIII.

3 MORAES FILHO, Evaristo de. Tratado elementar de direito do trabalho. Rio de Janeiro/São Paulo: Freitas Bastos, 1960, p. 316.

4 FERREIRA, Jorge. João Goulart: uma bibliografia. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2011, p. 89.

5 FERREIRA, Jorge. João Goulart: uma bibliografia. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2011, pp. 89-90.

6 A inspeção do trabalho no Brasil: as mesas de entendimento como instrumento de transformação das relações de trabalho e efetivação da ordem jurídica trabalhista: Dissertação de mestrado apresentada ao Departamento de Direito do Trabalho da Faculdade de Direito da USP, 2003, p. 26.

7 O setor de agronegócio no Brasil

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*Jorge Luiz Souto Maior é professor livre-docente da Faculdade de Direito da USP. Desembargador no Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região.