Administração Pública brasileira e os 30 anos da Constituição de 1988: o combate ao excesso de corporativismo do funcionalismo por meio do dever de qualidade no serviço público

Por outro lado, passados 30 anos da promulgação da Constituição de 1988 não se pode negar que atualmente assistimos também a um quadro persistente de excessivo corporativismo do funcionalismo público, cujos efeitos mais negativos estão em obstaculizar a própria evolução institucional da gestão pública a partir da materialização das indissociáveis métricas de mérito, produtividade e qualidade (efetividade institucional).

Para superarmos esta estagnação e avançarmos em detrimento deste retrocesso que insiste em permanecer em todas as esferas federativas, convém manter em mente que a Administração Pública deve existir com o intuito de (i) agir a serviço da sociedade, (ii) efetivar os direitos dos cidadãos, sobretudo os de índole fundamental e (iii) promover o desenvolvimento do país.

Porém, muitas vezes este aparato administrativo do Estado parece existir única e exclusivamente para atender a interesses partidários e corporativistas de poucos. Uma finalidade nada republicana e que, em conjunto com outros fatores negativos, acaba por barrar a esperada evolução da gestão pública brasileira para fazer frente às inexoráveis metamorfoses do século XXI.

Vivenciamos histórico e espetacular momento disruptivo, o qual nos leva a uma série de acentuadas reflexões, voltadas à implementação de um ambiente institucional verdadeiramente ético, pautado por uma gestão pública eficiente e de qualidade, a qual permanentemente mantenha o cidadão em seu foco.

A Emenda Constitucional 19, de 4 de junho de 1998 constitucionalizou o denominado "contrato de gestão" ou "contrato de desempenho" inserindo o § 8o no art. 37 do texto original, cujo preceito tem a seguinte redação: "a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I - o prazo de duração do contrato; II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração do pessoal". (g.n.)

Ocorre que passados quase 20 anos da promulgação da EC 19/98, a lei do Contrato de Desempenho prevista no § 8º do art. 37 da Constituição nunca foi editada, as experiências administrativas com avaliação de resultados não são representativas, e este método então considerado inovador não recebeu adequada atenção pelo governo de coalizão liderado pelo Partido dos Trabalhadores-PT que governou o país por quase quatorze anos (2003-2016).

Há um novo ambiente jurídico-normativo voltado à implementação da eficiência na Administração Pública em todas as suas dimensões, e portanto tem-se uma nova oportunidade para uma necessária mudança institucional no setor público, muito próxima daquela almejada por ocasião do advento da Reforma do Aparelho do Estado (1995) e da promulgação da EC 19/98, mas revigorada e ampliada, renovando-se a pertinência e utilidade de institutos e método de gestão como contrato de desempenho, indicadores de qualidade e avaliação de resultados.

Mas quais seriam os entraves para que finalmente pudéssemos internalizar estes institutos e métodos na gestão pública brasileira?

A meu ver, haveria um conjunto de dificuldades que ao final constituem-se em verdadeiros obstáculos quase que intransponíveis para atingir-se tal desiderato. Refiro-me (i) a ausência de políticas públicas de modernização administrativa e de investimentos na atualização do setor público, (ii) baixa adoção de métodos e técnicas de inovação pública e (iii) desestímulo para a capacitação do funcionalismo em geral como fatores impeditivos tradicionais da alavancagem de uma gestão pública focada em resultados.

Sem prejuízo disso, é possível notar outro obstáculo que por vezes denota-se de difícil superação: o corporativismo do funcionalismo público brasileiro. Pode-se entender corporativismo como o hábito reiterado e arraigado de usar prerrogativas funcionais para a obtenção de privilégios para todas as suas categorias, visando o controle do Estado.

Ainda que carreiras públicas, remuneração adequada e estabilidade funcional importem para a estruturação e efetividade das instituições e organizações do Estado, em um ambiente de governança pública, transparência, meritocracia, qualidade da ação pública e avaliação de resultados tendem a ter um maior peso.

Ao atrelar remuneração do servidor público à capacidade laborativa e de resultados concretamente alcançados, a generalizada incorporação de contratos de desempenho e avaliação de resultados na gestão pública pátria acaba como que expondo de maneira indiscutível a (in)eficácia e a (in)eficiência do funcionalismo, dificultando sobremaneira a defesa de pautas consideradas prioritárias para a própria sobrevivência das categorias de servidores públicos, assim como a manutenção de seus espaços de poder e de influência na máquina pública.

Eis a possível razão maior pela qual tentativas de adoção de métodos e técnicas de natureza gerencialista não têm obtido consensos suficientemente fortes por parte do funcionalismo público para a sua real implementação, o que acaba por evidenciar o pior da face corporativista de suas pautas e agendas.

Não se vence o obstáculo corporativista de uma hora para outra, e por isso leis que vinculam rendimento funcional à produtividade, mesmo que aprovadas no Parlamento, terminam não sendo aplicadas nos moldes em que foram formatadas. O trabalho de estímulo e de sensibilização do funcionalismo para este tema há de ser realizado de modo combinado entre diretivas governamentais, políticas públicas de gestão e sobretudo apoio da opinião pública, sob pena de jamais conseguirmos implementar contrato de desempenho, indicadores de qualidade e avaliação de resultados na gestão pública brasileira.

Ressurge o interesse no agora denominado contrato de desempenho em um contexto de forte crise financeira e fiscal do Estado, por meio do PL 459/16 do Senado Federal (de autoria do Senador Antônio Anastasia), atualmente tramitando na Câmara dos Deputados sob o número PL 10.217/18, visto em sua justificativa como "um passo decisivo para a efetiva implementação da administração pública gerencial no Brasil, com relevantes ganhos de eficiência, economicidade e transparência na gestão pública".

Nos termos do art. 2º do PL 10.217/18, "contrato de desempenho é o acordo celebrado entre o órgão ou entidade supervisor e o órgão ou entidade supervisionado, por meio de seus administradores, para o estabelecimento de metas de desempenho do supervisionado, com os respectivos prazos de execução e indicadores de qualidade, tendo como contrapartida a concessão de flexibilidades ou autonomias especiais".

A existência e tramitação do PL 10.217/2018, que tem por finalidade a regulamentação infraconstitucional federal do contrato de desempenho, sinaliza que ainda importa discutir a respeito de acordo de desempenho, indicadores de qualidade e avaliação de resultados, mas em ambiente diverso e com objetivo distinto daqueles vigentes à época da Reforma do Aparelho do Estado (1995) e da edição da Emenda Constitucional 19, de 1998.

Parece-me que o ambiente hoje prevalecente na Administração Pública brasileira já não é mais aquele de implementação do modelo gerencialista, e sim do modelo de nova governança pública em conjunto com a ampla internalização de políticas de integridade, voltadas à prevenção e combate da corrupção administrativa, fator que realça sobremaneira as várias potencialidades do contrato de desempenho.

Nessa linha de compreensão, reitere-se que a regulamentação do contrato de desempenho tem objetivos para além do estímulo do gerencialismo na gestão pública, pois destina-se a formatar e inserir adequadamente este instrumento no sistema administrativo brasileiro com a finalidade de promover a efetividade daquelas instituições públicas que acabam por exercer as competências administrativas no Estado, em um renovado ambiente de nova governança pública.

Portanto, compreender de modo realista as razões pelas quais, no curso de nossa história, ainda não foi possível a implementação de métodos, técnicas e recursos típicos de um modelo gerencialista de gestão pública é absolutamente crucial para prospectarmos as potencialidades do modelo em si e da própria efetividade das instituições públicas no Brasil.

Os desafios para inovar na Administração Pública brasileira são descomunais, coexistindo impasses vinculados aos modelos de gestão patrimonialista, burocrático, gerencialista e mais recentemente, de nova governança pública. Boas leis importam, mas instituições adequadas às finalidades que se pretende atingir importam ainda mais.

Estamos diante de uma nova oportunidade para se instituir a modernização das instituições públicas sob o ponto de vista da sua produtividade, qualidade e eficiência, fase inacabada da Reforma Administrativa de 1995, e que pode ser crucial para estimular e sustentar inovações no sistema de avaliação e de controle da gestão pública brasileira, ao lado de outras iniciativas, agora em um cenário de nova governança pública.

O que precisamos é de um eficaz e persistente sistema de incentivos públicos e governamentais, a exemplo do que já ocorreu em momentos como o choque de gestão, levado a efeito pelo Estado de Minas Gerais nos idos de 2003.

Assim, não tenho dúvidas de que o contrato de desempenho continua detendo inúmeras potencialidades, muitas ainda inexploradas, e pode sim consolidar-se como um poderoso instrumento de modernização da Administração Pública. Por via de consequência, revela-se plenamente possível combater o excesso de corporativismo no setor público por meio da exigência do dever de qualidade no serviço público, tornando a gestão pública brasileira verdadeiramente eficiente.

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*Gustavo Justino de Oliveira é professor de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da USP. Árbitro, consultor e advogado especializado em Direito Público. Sócio do escritório Justino de Oliveira Advogados.