As condicionantes ambientais e a importância da sua gestão tempestiva e adequada pelos empreendimentos

Durante séculos a fio, a humanidade exerce uma influência incisiva nos meios sustentadores da harmonia do planeta, caracterizando-se, com isso, como uma sociedade de risco.

 

Nesse contexto, na tentativa de reverter o presente quadro de perigo e prevenir danos futuros ao meio ambiente, encontram-se leis que tratam da matéria e que estabelecem, dentre outros feitos, aspectos considerados de imperiosa observação nas análises relacionadas à implantação e operação dos empreendimentos produtivos

Para controle, a Administração Pública possui mecanismos através dos quais autoriza e controla os interesses do Estado. Dentre os atos administrativos, destacamos a licença para o presente estudo.

 

A Licença Ambiental corresponde ao instrumento administrativo que tem por objetivos técnicos a verificação da viabilidade de um empreendimento e o controle, a prevenção, o monitoramento, a mitigação e a compensação dos impactos ambientais ocasionados pela atividade efetiva ou potencialmente poluidora.

 

O conceito de licenciamento ambiental pode ser encontrada na Resolução CONAMA 237/97¹ que trata do tema, como sendo o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

 

Verifica-se, assim, ser a licença ambiental uma forma de controle da atividade econômica, tendo por finalidade primordial a proteção da qualidade ambiental, procurando evitar, diminuir/mitigar, controlar e/ou compensar os impactos decorrentes da implantação e operação do empreendimento.

 

Boa parte do papel de prevenção e mitigação de impactos se dá através das condicionantes que, em suma, representam qualquer obrigação, medida, atividade ou diretriz, exigível como pressuposto de validade de uma licença, objetivando conformar, controlar e adequar um empreendimento aos desígnios legais de proteção, conservação, melhoria e uso sustentável dos recursos naturais.

 

Diante à sua vinculação com a validade das licenças ambientais, apresentaremos no presente artigo os principais impactos, assim considerados, para a gestão ambiental das empresas.

 

1. Das Condicionantes

 

Como visto, as condicionantes são cláusulas do ato administrativo emitido pelos órgãos públicos competentes que definem condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor (pessoa física ou jurídica), visando à minimização ou até mesmo à compensação dos impactos ambientais causados pelas atividades produtivas autorizadas a instalar e/ou operar.

 

Encontram-se regulamentadas no inciso II do art. 1º da resolução CONAMA 237/97² e devem guardar relação direta com os impactos ambientais da atividade ou empreendimento identificados nos estudos requeridos no processo de licenciamento ambiental, considerando os meios físico, biótico e socioeconômico, bem como ser proporcionais à magnitude desses impactos.

 

Brandt e Avelar explicam que por princípio, as Condicionantes Ambientais consistem nos compromissos e garantias que o empreendedor deve assumir com base em seu projeto e nos programas e medidas mitigadoras previstos nos estudos ambientais; compromissos e garantias essas que, necessariamente, tanto por força dos limites e padrões previstos em normas e leis, quanto em função dos Objetivos e Metas que se busca para a mitigação dos impactos ambientais prognosticados.

 

E continuam discorrendo que em função da especificidade das Condicionantes estabelecidas, e dos interesses que as trouxe ao processo, observa-se que em muitos casos estas Condicionantes passam a ser a principal base, e talvez a única, de verificação de conformidade ambiental do empreendimento na fiscalização ou na revisão das licenças ambientais, em detrimento da verificação do cumprimento dos planos e programas propostos ou mesmo das diversas recomendações contidas nas medidas mitigadoras propostas no estudo ambiental (EIA).³

 

A Cartilha de Licenciamento Ambiental (BRASIL, 2007), elaborada pelo Tribunal de Contas da União em conjunto com o IBAMA, ao discorrer sobre as condicionantes presentes nas licenças ambientais, assevera que se obtempera que as condicionantes são obrigações adicionais (e nem por isso menos importantes) e não substituem os requisitos que devem ser observados previamente à concessão da licença ambiental. Assim, não devem as condicionantes servir como procrastinadoras de exigências elementares e basilares que devem ser avaliadas e cumpridas antes mesmo da expedição da licença.

 

Percebe-se, assim, que a finalidade precípua das condicionantes é garantir a adequada proteção ao meio ambiente em relação a uma atividade potencial ou efetivamente degradadora (prevenção, mitigação, controle e/ou compensação dos impactos), durante a instalação, operação e encerramento/descomissionamento das atividades, nos prazos fixados pelo órgão ambiental.

 

Além disso, as condicionantes devem ter nexo direto, imediato e proporcional com os impactos ambientais do empreendimento ou atividades licenciadas, sendo vedado seu uso para substituir políticas públicas, adotar critérios proibidos pelo direito vigente ou internalizar questões que não dizem respeito aos impactos negativos decorrentes do empreendimento/atividade sujeita ao licenciamento.

 

A portaria interministerial MMA/MJ/MINC/MS 60/15 preceitua, no art. 7º, § 12 e art. 16, § 2º, que as condicionantes enviadas pelos intervenientes devem guardar "relação direta com os impactos" adversos decorrentes da atividade ou do empreendimento identificados nos estudos ambientais e deverão "ser acompanhadas de justificativa técnica".

 

Ademais, as condicionantes devem ser proporcionais, fazendo com que a carga que recaia sobre o proponente do projeto não seja descolada dos impactos adversos causados pelo empreendimento ou atividade que se pretenda licenciar.

 

As condicionantes devem ser empregadas para gerenciar os impactos do empreendimento, não se podendo utilizar o licenciamento ambiental como mero balcão de troca, com compensações que não possuem relação de nexo e proporção com o impacto causado pelo empreendimento que se está licenciando.

 

Assim sendo, constitui prerrogativa do órgão ambiental revê-las mediante análise técnica e jurídica do caso concreto. Desse modo, demonstrada a necessidade de revisão da obrigação para adequação, por perda de objeto ou um fato novo (alteração das condições ou contexto fático, novas tecnologias/alternativas, mudanças no projeto, alterações legislativas, etc), poderá o órgão ambiental de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, alterar o conteúdo das obrigações (condicionantes) previstas no âmbito do licenciamento ambiental. De igual modo, prorrogar o prazo para o adimplemento das obrigações quando pertinente.

 

É de suma importância a tratativa acima, pois o descumprimento das condicionantes pode acarretar sanções diversas nas esferas administrativa, cível e até mesmo criminal, além de impactar de forma negativa quando da renovação da validade da licença em voga, conforme será tratado no próximo tópico.

 

2. Da responsabilidade ambiental pelo descumprimento das condicionantes

 

A Constituição Federal de 1988, no §3º do art. 225⁴, determina que aqueles que praticam atividades consideradas lesivas ao meio ambiente poderão sujeitar-se, de forma cumulativa, às sanções nas esferas penal, civil e administrativa.

Assim sendo, passemos então a analisar a possibilidade de responsabilização penal, civil e administrativa das empresas pelo descumprimento de condicionantes presentes nas Licenças ambientais e pelos danos ambientais porventura ocasionados pelo não atendimento dessas.

 

2.1. A responsabilidade penal ambiental

 

A lei federal 9.605/98⁵ constituiu importante marco no regramento de proteção do meio ambiente, ao estabelecer as diversas hipóteses de tipos penais para punição das condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

 

Consoante com o disposto no art. 2º da referida lei, responde por crime ambiental quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos incidindo nas penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade. E ainda deixa claro que as pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade sendo que a responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato (art. 3º).

 

O ato de descumprir condicionantes impostas pelos órgãos ambientais a depender do tipo de obrigação descumprida e seus efeitos para o meio ambiente pode, eventualmente e a depender do caso concreto, ser tipificada no art. 54, 60 ou no art. 68 da Lei de Crimes Ambientais⁶.

 

Sem se pretender esgotar aqui as hipóteses e os possíveis enquadramentos de eventuais práticas na lei de crimes ambientais, que dependerão de análise da irregularidade cometida no caso concreto, apontamos os tipos mais comumente relacionados ou decorrentes do descumprimento de condicionantes.

 

2.2. A responsabilidade civil ambiental

 

Para a responsabilização civil pelos fatos em tratativa, diante o disposto no § 1° do art. 14 da lei federal 6.938/81⁷, deve-se verificar, primeiramente, a ocorrência efetiva de danos ao meio ambiente ocasionados pelo descumprimento das condicionantes e dos programas ambientais aprovados pelos órgãos ambientais.

 

O elemento subjetivo - dolo ou culpa, foi expressamente excluído, estruturando-se, assim, a responsabilidade civil objetiva. Assim, aquele que exerce uma atividade geradora de riscos ao meio ambiente deve recuperar/indenizar os danos que dela originarem, independentemente de dolo ou culpa, haja vista o proveito econômico obtido pelo agente da atividade produtiva em questão.

 

Ademais, os tribunais e parcela significativa da doutrina especializada - especialmente o Superior Tribunal de Justiça ("STJ") - têm adotado o entendimento da teoria do risco integral e a inversão do ônus da prova, bem como o dever de reparação integral do dano, incluindo a reparação do ambiente cumulativamente com as indenizações decorrentes dos danos interinos, danos ambientais irreversíveis ou não reparados, danos morais coletivos, etc. E, ainda, a possibilidade de desconsideração da personalidade jurídica no caso de insuficiência de patrimônio para reparação do dano (art. 4º da lei federal 9.605/98).

 

Com isso, estabelecida a relação de causalidade entre um dano identificado e a ação ou omissão de um agente, o infrator poderá ser responsabilizado na seara civil e condenado a reparar e/ou indenizar o dano ambiental identificado.

 

2.3. Responsabilidade ambiental administrativa

 

A apuração da responsabilidade administrativa é atribuída aos órgãos públicos competentes para a matéria de meio ambiente. As penalidades estão previstas, em nível federal, na Lei de Crimes Ambientais a partir do art. 70 e no decreto 6.514/08.

 

As penalidades administrativas previstas na legislação são, em síntese: (i) a advertência; (ii) a multa e multa diária; (iii) a não concessão, restrição ou suspensão de incentivos fiscais e de outros benefícios concedidos pelo Estado ou por empresa sob seu controle direto ou indireto, enquanto perdurar a infração, (iv) embargo de obra ou suspensão das atividades, (v) apreensão, destruição e demolição e (vi) revogação/cassação de licenças/autorizações.

 

Para a imposição das penalidades, é necessário identificar o infrator, estabelecer o nexo de causalidade e verificar o dolo/culpa do infrator para a ocorrência do fato (responsabilidade subjetiva).

 

No Estado de Minas Gerais, diferentemente dos demais estados federados, além da multa simples pelo ato de descumprimento de condicionante acresce-se ao valor da multa 30% a mais por condicionante descumprimento e 0,5% por relatório ou atendimento considerado intempestivo.

 

Com isso, como exposto no item acima, recomenda-se, além da revisão do mérito das condicionantes quando imprescindível à sua adequação, o atendimento tempestivo ou a sua justificativa junto o órgão ambiental quanto ao não cumprimento das condicionantes em tempo hábil.

 

Conclusão

 

Desde a década de 70, a legislação ambiental evolui aspirando à compatibilização da proteção ao meio ambiente e do desenvolvimento dos empreendimentos econômicos. A sociedade tem voltado os seus olhos para o setor produtivo e cobrado deste uma postura ambientalmente coerente com as políticas públicas e seus preceitos.

 

As condicionantes ambientais são obrigações que se encontram previstas nas licenças e autorizações emitidas pelo poder público competente.

 

Elementos de interesse público, as condicionantes devem guardar relação direta, imediata e proporcional com o impacto causado, não podendo substituir políticas públicas imputadas a certos órgãos estatais, atentar contra o ordenamento jurídico ou internalizar questões que não dizem respeito ao controle ambiental.

 

Relevante ressaltar, nesse contexto, a prorrogação do prazo ou revisão do mérito das medidas, quando indispensável, haja vista ser o efetivo cumprimento das condicionantes imperioso a confirmar a validade da licença ambiental vinculada⁸, a sua renovação e configura fator de potencial responsabilização do empreendedor pela omissão.

 

Além disso, os empreendedores devem se atentar na elaboração dos estudos ambientais preliminares, em especial para os dados vinculados às alternativas locacionais do empreendimento, ao meio biótico, socioeconômico da comunidade atingida, sítios e monumentos arqueológicos, históricos, naturais e culturais, cavidades naturais, áreas remanescentes de quilombos, áreas indígenas e ruído. As análises dos impactos permitirá, além da viabilização do projeto, a definição de medidas mitigadoras e de compensação eficazes àqueles percebidos.

 

Somado aos benefícios acima apontados, podem ainda ser relacionadas (i) a redução/eliminação de multas, passivos e acidentes; (ii) melhoria da imagem da empresa junto à comunidade; (iii) conhecimento da legislação aplicável ao empreendimento de modo sistematizado; (iv) determinação de uma diretriz única de gestão organizacional e, por fim, (v) o aumento da competitividade no mercado.

 

Assim, resta claro que o gerenciamento dos aspectos e riscos ambientais minuciosamente estudados e tratados dos projetos de infraestrutura em qualquer realidade organizacional, não deve ser enxergado como algo periférico e sim, como instrumento estratégico e hábil à uma diferenciação competitiva nos mercados, além da redução de custos, meta tão almejada em momentos de instabilidade econômica.
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1 tornar uma área, urbana ou rural, imprópria para a ocupação humana;

2 causar poluição atmosférica que provoque a retirada, ainda que momentânea, dos habitantes das áreas afetadas, ou que cause danos diretos à saúde da população;

3 causar poluição hídrica que torne necessária a interrupção do abastecimento público de água de uma comunidade;

4 dificultar ou impedir o uso público das praias;

5 ocorrer por lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, ou detritos, óleos ou substâncias oleosas, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou regulamentos:
Pena - reclusão, de um a cinco anos.
§ 3º Incorre nas mesmas penas previstas no parágrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de precaução em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversível.

6 Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes:
Pena - detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
Art. 68. Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de cumprir obrigação de relevante interesse ambiental:
Pena - detenção, de um a três anos, e multa.
Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano, sem prejuízo da multa.

7 Art.14 (...)
§ 1° Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente.

8 Inciso I do artigo 19 da Resolução CONAMA n. 237/1997.
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ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.

BECHARA, Erika. Uma contribuição ao aprimoramento do instituto da compensação ambiental previsto na lei 9.985/2000. Disponível em <clique aqui> . Acesso em 11/12/17.

BRANDT, Wilfred; AVELAR, Sérgio. Definições nos processos de licenciamento ambiental e consequências na efetividade de seus resultados. Disponível em: <clique aqui>. Acesso em 11/12/17.

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental. São Paulo: Editora Saraiva, 2004. 5. ed.

KRULL, André. Proporcionalidade e condicionantes na licença ambiental. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 17, no 3310, 24 jul. 2012. Disponível em: <clique aqui>. Acesso em: 31 mar. 2015.
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*Svetlana Maria de Miranda é advogada da área ambiental do escritório Azevedo Sette Advogados.