Lei 13.465/17 (Parte VII): A nova lei sob grave e obtuso ataque

A Procuradoria-Geral da República ("PGR") ajuizou, dias atrás (1/9/17), a ação direta de inconstitucionalidade ("ADI") 5.771, distribuída ao ministro Luiz Fux, e atualmente em seu gabinete para apreciação do pedido cautelar de suspensão de toda (!) a lei 13.465/17. Na data de publicação deste artigo ainda não havia decisão disponibilizada no website do Supremo Tribunal Federal ("STF").

É isso mesmo. A PGR pretende que a lei 13.465/17 seja integralmente declarada inconstitucional, o que poderá transformar em pó todo o esforço coletivamente feito em prol de melhores normas para o mercado imobiliário.

Com o respeito devido ao Procurador-Geral da República, dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros, subscritor da inicial, a petição causa espanto. Sua íntegra, de meia centena de folhas, pode ser acessada aqui, e nela a PGR, resumidamente, argumenta o seguinte:

1) que "61 entidades ligadas à defesa do ambiente - convencidas de que a Lei 13.465/2017 causa ampla privatização de terras públicas, florestas, águas e ilhas federais na Amazônia e na zona costeira do Brasil", pediram que a PGR ajuizasse a ADI;

2) que havia nítida ausência de urgência para a edição da medida provisória 759/16 ("MP"), convertida na lei 13.465/17, no tocante à regularização fundiária rural porque "os vastos e graves problemas de terras no Brasil remontam ao período colonial, com a implantação do regime de sesmarias", a "grilagem de terras e desmatamento atravessaram séculos até aqui, literalmente, sem soluções de todo satisfatórias", não sendo "concebível que, de um momento para o outro, se transformem em problemas de tamanha urgência que demandem uso do instrumento excepcional e urgente que é a medida provisória, com usurpação da função legislativa ordinária do Congresso Nacional";

3) que a MP não poderia tratar de matéria reservada a lei complementar (no caso em que revogou os arts. 14 e 15 da LC 76/93, dispondo sobre o procedimento de rito sumário na desapropriação de imóvel rural por interesse social, para fins de reforma agrária) nem poderia tratar de regra processual civil estrita (quando incluiu os incisos X e XI no art. 799 do Código de Processo Civil);

4) que a urgência era também inexistente em relação à regularização fundiária urbana pois "aqui também há problema estrutural, vivenciado há décadas país afora, e, por isso, incapaz de configurar urgência"; e que na hipótese de subsistir a Lei atual, os municípios, já adaptados à Lei nº 11.977/09, teriam que "readequar a regularização fundiária urbana" ao novo modelo, "o que afetará radicalmente a própria celeridade prometida pela MP", e nessa linha, a MP "contrapõe-se à finalidade autoproclamada de acelerar a regularização de assentamentos urbanos";

5) que a MP alterou as leis números 8.629/93 e 13.001/14 (reforma agrária), 8.666/93 (licitações), 11.952/09 (Amazônia Legal), 12.512/11 (Programa de Apoio à Conservação Ambiental e o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais), 6.015/73 (registros públicos), 9.636/98, 13.240/15 e 13.139/15 (imóveis da União), 11.977/09 (Programa MCMV), 12.651/12 (proteção da vegetação nativa), sendo incompatível alegar urgência "para alterar mais de uma dezena de leis aprovadas pelo parlamento, algumas delas com mais de uma década de vigência ou até com mais de quarenta anos de existência";

6) que o fato de uma MP ser convertida em lei não convalida seus vícios formais, conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal ("STF");

7) no que concerne às inconstitucionalidades materiais, que "não é necessário analisar de forma destacada cada dispositivo da Lei 13.465/2017, porque, fundamentalmente, ela fere a Constituição ao tratar de seus temas centrais - regularização fundiária rural, regularização fundiária urbana e desmatamento - em descompasso com numerosas diretrizes que a ordem constitucional estipula". A petição, pasme-se, não ataca especificamente os dispositivos que seriam inconstitucionais, limitando-se a discorrer sobre diversos princípios e regras constitucionais.¹

A petição inicial, não sei por que razão, silencia sobre todas as alterações surgidas durante a tramitação da MP no Congresso Nacional, incluindo as modificações ao Código Civil (condomínio de lotes e direito real de laje²), à lei 9.514/97 (alienação fiduciária em garantia de bem imóvel), e ao Código de Processo Civil (usucapião extrajudicial). O Congresso Nacional, igualmente alterando a MP, tratou de regras que não mudaram nenhuma outra lei, tais como o condomínio urbano simples e a arrecadação de imóveis abandonados, só para dar dois exemplos. A PGR, solenemente, ignora tudo isso.

Logicamente, existem questões duvidosas que merecem a análise detida do STF, tais como aquelas indicadas nos itens 1, 2 e 3 acima. O objetivo deste artigo, porém, é mostrar, em mínimas linhas, a incapacidade da PGR de separar o joio do trigo, ao pedir a integral inconstitucionalidade da lei, quando deveria tê-lo feito apenas em parte, indicando cada dispositivo individualmente.

Dito isso, a lei, em sua grande parte, é sim constitucional, pois:

1) somente em caso de flagrante abuso quanto aos requisitos formais de urgência ou relevância é possível a revisão judicial de uma MP. A PGR só ataca a ausência de urgência. Ora, se é verdade que a carência habitacional sempre existiu no Brasil, isso não retira a premência de melhorar o sistema a fim de viabilizar um maior número de regularizações fundiárias urbanas. Se a urgência é clara, ou, quando muito, discutível, está afastado o abuso. Ademais, como já tratei aqui, em artigo anterior, a nova lei não varreu da face da Terra a lei 11.977/09; apenas a modificou em parte, nem criou um sistema completamente novo; somente o aperfeiçoou. Os municípios só têm o que comemorar com as novas e boas regras;

2) se uma lei vigora há décadas, isso não afasta, necessariamente, a urgência superveniente para a sua alteração. Ou então teríamos que declarar inconstitucional a Lei do Plano Real, originada da MP 434/94, que alterou diversas leis vigentes há anos;

3) supondo que não houvesse urgência, realmente o STF entende que a conversão de uma MP em lei não convalida os seus vícios formais, se existentes. Entretanto, é preciso lembrar que essa jurisprudência foi construída a partir de casos onde a MP não tinha sofrido alterações relevantes. A MP 759/16, após a apresentação de setecentas-e-trinta-e-duas (!) emendas, passou a tramitar como o Projeto de Lei de Conversão 17/17, e inúmeros temas (alguns deles citei acima) foram originados no Congresso Nacional, sendo ali discutidos e aprovados. Não houve assim, mera ratificação de ato do Poder Executivo (simples aprovação da MP 759/16), e sim verdadeira criação do Poder Legislativo (aprovação na forma do PLC 12/17); e

4) por fim, como existiria inconstitucionalidade material se a PGR sequer aponta, especificamente, o que haveria de errado com as novas regras trazidas, insista-se, pelo Congresso Nacional durante a tramitação do PLC 12/17? A alegação é de inconstitucionalidade "como um todo", desprezando que a lei 13.465/17 abarca assuntos completamente distintos, impossíveis de serem apreciados de forma homogênea. Que artigos sobre a alienação fiduciária, ou sobre a usucapião extrajudicial, ou então sobre o condomínio de lotes e o condomínio urbano simples, ferem princípios constitucionais? Em que medida? Nada, absolutamente nada se lê a respeito na petição.

Como se vê, a PGR, instigada por entidades de proteção ambiental, resolveu bombardear não apenas o que poderia, em tese, prejudicar o meio ambiente. Ela metralha todas as demais regras discutidas legitimamente no Congresso Nacional. Essa ADI, tal como posta, é um desserviço ao país.

Torçamos para que o ministro Luiz Fux, reconhecendo a ausência de verossimilhança das alegações, e as falhas da petição, indefira o pedido cautelar de suspensão, mantendo os efeitos da lei, evitando, assim, mais insegurança jurídica para o já combalido mercado imobiliário.

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1 Como o direito à moradia, o direito à propriedade e o cumprimento de sua função social, a proteção do ambiente a política de desenvolvimento urbano, o dever de compatibilizar a destinação de terras públicas e devolutas com a política agrícola e o plano nacional de reforma agrária, os objetivos fundamentais da República, a proibição de retrocesso, o mínimo existencial e o princípio da proporcionalidade, a previsão de que o pagamento de indenizações da reforma agrária será em títulos da dívida agrária, a exigência de participação popular no planejamento municipal e as regras constitucionais do usucapião especial urbano e rural.

2 A MP tratou da laje, é verdade; contudo, o texto foi bastante modificado pelo Congresso Nacional.
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*André Abelha é advogado e sócio do escritório Castier/Abelha Advogados.