Validade e alcance das negociações coletivas

Recepção do Título VI da CLT pela Constituição de 1988

Relevante questão de natureza jurídico-constitucional diz respeito à recepção de leis anteriores por nova Constituição. O assunto ganha especial interesse em país como o Brasil, cuja História registra a existência de oito constituições, sete delas no período republicano inaugurado em 15/11/89, sendo três de natureza autoritária.

Ao tratar do Direito constitucional e Constituição, Pontes de Miranda, escreveu: "No sentido positivo, a Constituição é ato do poder estatal, através do poder constituinte, ato que tem de ser obedecido, enquanto contínuo o jacto da ordem jurídica. Jacto, dissemos; porque a cada Constituição (não Reforma), o jacto é novo, muito embora, por vezes, na mesma direção que o anterior".¹

Constituições são promulgadas. Como emanação da vontade presumida do povo, cujos representantes organizam-se em assembleia constituinte, a vigência independe de sanção do presidente da República. Ao entrar em vigor a Constituição arrasta consigo a legislação anterior, salvo quando em manifesto desacordo com o novo texto constitucional. Dá-se a isso o nome de princípio da recepção, sobremaneira importante em países como o Brasil, onde mudar de Constituição, ou emendá-la, é medida rotineira.

Discorrendo sobre legitimidade e efetividade da norma jurídica, Hans Kelsen tratou da modificação ou substituição do texto constitucional. Conforme registra o consagrado jurista alemão, "Uma grande parte das leis promulgadas sob a antiga Constituição permanece em vigor. No entanto, esta expressão não é acertada. Se estas leis devem ser consideradas como estando em vigor sob a nova Constituição, isto somente é possível porque foram postas em vigor, expressa ou implicitamente, pelo governo revolucionário. O que existe não é uma criação de Direito inteiramente nova, mas recepção de normas de uma ordem jurídica por outra; tal como, e.g., a recepção do Direito romano pelo Direito alemão".²

Promulgada a Lei Superior operam-se dois fenômenos de alta significação; de um lado os brasileiros natos, naturalizados ou estrangeiros com residência permanente, que a recebem como vértice do novo ordenamento jurídico-político; de outro lado parte do conjunto legislativo anterior é acolhido pelo princípio da recepção, enquanto outras leis são derrogadas tacitamente, por serem incompatíveis com a legislação fundamental.

O Código Civil de 1916, elaborado sob a Constituição de 1891, foi recepcionado pelas constituições posteriores, incluída a de 1988. Viria a ser revogado pelo art. 2.055 da lei 10.406 de 10/1/02, que deu vida ao novo Código Civil, dispositivo que revogou, também, a Parte Primeira do Código Comercial, lei 556, de 25/6/1850, mas preservou a Parte Segunda daquela que deve ser a nossa mais longeva lei em vigor. O regime militar produziu farta legislação de boa qualidade, como a lei 4.595, de 31/12/64, que "Dispõe sobre a Política e as Instituições Monetárias, Bancárias e Creditícias, cria o Conselho Monetário Nacional e dá outras providências" ou o decreto-lei 200, de 20/2/67, que "Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa, e dá outras providências". Entre tantas outras temos em destaque a lei 4.321, de 7.4.1964, que "Dispõe sobre a eleição, pelo Congresso Nacional, do Presidente e Vice-Presidente da República" e a lei 1.079, de 10/4/50, que "Define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento". A expressão "entulho autoritário", criada pelo dr. Ulysses Guimarães para qualificar a legislação do regime autoritário, nem sempre reflete à verdade. Importante parte das normas legais recepcionadas pela Constituição de 1988 sobrevive graças à elevada à qualidade técnica e à necessidade.

Da denominada "era Vargas" permanecem em vigor o Código Penal de 1940, o Código de Processo Penal de 1941, a Lei de Introdução ao Código Civil de 1942³, a CLT de 1943. Partes da Consolidação foram derrogadas com a promulgação da Constituição de 1988. Tomo por exemplos de dispositivos derrogados, por serem incompatíveis com o art. 8º, os artigos 518, 519, 520, 521, sobre reconhecimento e investidura sindical. Foi, entretanto, recepcionado pela parte final do inciso IV do mesmo artigo, o capítulo que trata da Contribuição Sindical (arts. 578/610). Ao menos é o que se deduz, em virtude de persistirem cobranças da contribuição sindical por parte de sindicatos profissionais e patronais.

Detenho-me no exame do inciso XXVI do artigo 7º da Lei Superior, que assegura, entre os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, o "reconhecimento das convenções e acordos coletivos de trabalho". O dispositivo não pede regulamentação mediante lei complementar ou ordinária, o que seria, à primeira vista, de se estranhar, uma vez que convenções e acordos são celebrados pela via da negociação direta entre empregadores e sindicatos de empregados, ou entre sindicatos profissionais e patronais.

Como entender a norma ditada pelo poder constituinte soberano, nesta matéria, se em outras, relacionadas no art. 7º, relativas, p.ex., à proteção do empregado contra despedida arbitrária ou sem justa causa, salário mínimo, defesa do mercado de trabalho da mulher, aviso prévio proporcional ao tempo de serviço, entre outras, a Constituição diz expressamente "nos termos da lei" (incisos I, IV, X, XI, XII...)?

Estou convencido de que o inciso XXVI do art. 7º recepcionou o Título VI da CLT (artigos 611 a 625), com a redação dada pelo decreto-lei 229, de 28/2/67, cuja autoria é creditada ao ministro Arnaldo Lopes Süssekind. O artigo 611 contém as definições de convenção e acordo coletivo, e indica quais as entidades sindicais capacitadas a celebrá-los; o artigo 612 determina as exigências relativas às assembleias gerais e fixa os correspondentes quoruns. Merece particular atenção o artigo 613 onde se encontra especificado o conteúdo obrigatório das convenções e acordos, entre os quais destaco o inciso IV que impõe como cláusulas necessárias as que tratam das "condições ajustadas para reger as relações individuais de trabalho durante sua vigência".

Em sequência o artigo 614 dispõe sobre a exigência do depósito, "dentro de 8 (oito) dias da assinatura da Convenção ou Acordo de uma via do mesmo, para fins de registro e arquivo, no Departamento Nacional do Trabalho, em se tratando de instrumento de caráter nacional ou interestadual, ou nos órgãos regionais do Ministério do Trabalho nos demais casos". O parágrafo primeiro do dispositivo prescreve, por sua vez, que "As Convenções e Acordos entrarão em vigor três (3) dias após a data da entrega dos mesmos no órgão referido neste artigo". Entrarão em vigor, registre-se, independente de homologação pela Justiça do Trabalho.

O Título recepcionado pela Constituição encerra apenas dois dispositivos destinados a impor limites às convenções e acordos coletivos. Refiro-me aos artigos 623 e 624, cujos textos estabelecem:

"Art. 623. Será nula de pleno direito disposição de Convenção ou Acordo que, direta ou indiretamente, contrarie proibição ou norma disciplinadora da política econômico-financeira do Governo ou concernente à política salarial vigente, não produzindo quaisquer efeitos perante autoridades ou repartições públicas, inclusive para fins de revisão de preços e tarifas de mercadorias e serviços

Parágrafo único. Na hipótese deste artigo, a nulidade será declarada, de ofício ou mediante representação, pelo Ministro do Trabalho ou pela Justiça do Trabalho, em processo submetido a seu julgamento".

"Art. 624. A vigência de cláusula de aumento ou reajuste salarial, que implique elevação de tarifas ou de preços sujeitos à fixação por autoridade pública ou repartição governamental, dependerá de prévia audiência dessa autoridade ou repartição, e sua expressa declaração no tocante à possibilidade de elevação da tarifa ou do preço e quanto ao valor dessa elevação".

Elaborado e baixado no governo do Presidente Castelo Branco, na vigência do decreto-lei 15, de 29/7/66, alterado pelo decreto-lei 17, de 22/8/66, era natural que as negociações coletivas encontrassem barreiras na política salarial norteada pelo controle estrito dos reajustamentos e aumentos de salário.

O Plano Cruzado I, aprovado pelo decreto-lei 2.283, de 27/2/86, inovou de maneira audaciosa na esfera do direito coletivo do trabalho, ao determinar ampla liberdade de negociações (art. 24). O mesmo fez o Plano Bresser, aprovado pelo decreto-lei 2.335, de 12/6/87 (art. 9º).

A plena liberdade de negociação coletiva, assegurada pela Constituição no artigo 7º, XXVI, tem origem nos planos Cruzado e Bresser. Passou a sofrer limitações com o Plano Verão, aprovado pelo decreto-lei 2.245, de 7/4/88, cujo artigo 7º condicionou a celebração de convenções e acordos coletivos, de natureza econômica, às resoluções do Conselho Interministerial de Salários de Empresas Estatais - CISE, ou do Conselho Interministerial de Remunerações e Proventos - CIRP, "observado o disposto no art. 623 da CLT."

A Constituição de 1988, fruto do propósito de romper com as amarras do regime autoritário, vedou ao poder público a interferência e a intervenção na organização sindical, reconheceu o direito de greve para trabalhadores da iniciativa privada e servidores públicos e, como corolário dessa visão de liberdade, admitiu, tout court, ampla liberdade de negociação coletiva, isenta de qualquer limitação.

Convenção 154 da OIT

A liberdade plena de negociação resulta, ainda, da ratificação da Convenção 154 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), pelo decreto 1.256, de 29/9/94, baixado pelo presidente Itamar Franco. Prescreve o artigo 1º:

"A Convenção nº 154, da Organização Internacional do Trabalho, sobre incentivo à Negociação Coletiva, concluída em Genebra, em 19 de junho de 1981, apensa por cópia a este decreto, deverá ser cumprida tão inteiramente como nela se contém."

Dispõe o artigo 2 da mencionada Convenção:

"Para os efeitos do presente Convênio, a expressão 'negociação coletiva' compreende todas as negociações que têm lugar entre um empregador, um grupo de empregadores ou uma organização ou várias organizações de empregadores, de uma parte, e uma organização ou várias organizações de trabalhadores, de outra parte, com a finalidade de:

a) fixar as condições de trabalho e emprego, ou

b) regular as relações entre empregadores e trabalhadores, ou

c) regular as relações entre empregadores ou suas organizações e uma organização ou várias organizações de trabalhadores, ou alcançar todas estas finalidades de uma vez.

Parece-me desnecessário examinar as consequências provocadas pela ratificação de tratado ou convenção internacional pelo governo. Basta saber que, pela via da ratificação, o documento incorpora-se à legislação interna para ser respeitado. O saudoso ministro Arnaldo Lopes Süssekind, certamente a maior autoridade brasileira em assuntos da OIT, assim escreveu:

"A vigência da convenção no plano nacional (subjetiva), tal como já assinalamos, não se confunde com a vigência do tratado no plano internacional (objetiva), embora a primeira esteja condicionada à segunda. Cumpre que se distinga, no entanto, a vigência nacional da eficácia interna das suas disposições. Esta decorre do ato governamental que anuncia oficialmente a ratificação da convenção e divulga o seu texto no idioma do respectivo país. Esse procedimento deve verificar-se no curso do prazo de doze meses que medeia entre a ratificação e aquela vigência. No Brasil ele é praticado mediante decreto do Presidente da República; mas se for expedido depois de iniciada a vigência nacional da convenção, configurar-se-á a responsabilidade do país perante a OIT. Todavia, as normas da convenção não poderão ser aplicadas, porque a lei e, obviamente, o tratado normativo, só vigem entre nós 'depois de oficialmente publicada' (art. 1º da Lei de Introdução ao Código Civil. A eficácia jurídica da convenção no território brasileiro depende, portanto, da promulgação do seu texto, em português, no Diário Oficial da União. Neste sentido é uníssona a doutrina." (Convenções da OIT, Arnaldo Süssekind, Ed. Ltr., 2ª edição, 1998, pág. 40.

Promulgação, segundo João Barbalho, "é a afirmação pública e solene da existência e autoridade de lei decretada e a determinação aos funcionários competentes para que a cumpram e a façam executar. Non obligat lex nisi ritè promulgata".⁴

Fosse a promulgação do documento da OIT ato irrelevante, inútil e incapaz de gerar direitos e obrigações, não haveria razão para celeuma em torno da ratificação e denúncia da Convenção 158, objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI 1.625, em longa tramitação no STF. Ajuizada em setembro de 1997, quando foi distribuída ao saudoso ministro Maurício Corrêa, os autos da ADI 1625 arrastam "sonos esquecidos como as preguiças do mato", penando "como as almas no purgatório", na eterna advertência feita por Rui Barbosa na Oração aos Moços.⁵

Em defesa da ratificação da Convenção 158 da OIT, que trata do término da relação de emprego por iniciativa do empregador, está empenhada a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura. Da constitucionalidade do decreto que a denunciou ocupa-se a Advocacia Geral da União. Entre os ilustres integrantes do Supremo Tribunal Federal o debate se alonga por 20 anos. Ora, se a ratificação da Convenção 158 não a incorporasse ao ordenamento jurídico interno, a discussão seria inócua e pura perda de tempo.

Caso singular de ratificação e denúncia deu-se com a Convenção 110 da OIT, sobre Condições de Emprego dos Trabalhadores em Fazendas. Aprovada pelo decreto legislativo 33, de 5/8/64 (DOU 7/8/64), foi ratificada em 1/3/65, promulgada pelo decreto 58.826, de 14/7/66 (DOU 20/7/66), e denunciada à OIT em 28/8/70, deixando de vigorar, para o Brasil, em 28/8/71 por força do decreto 67.499, de 6/11/70 (DOU 9/11/70). A sucessão de medidas legislativas indica os cuidados que deve o Brasil tomar, após ratificar convenção internacional da OIT, se deseja denunciá-la.

Ratificada, publicada e promulgada, a Convenção 154, integra o Direito Coletivo de Trabalho, para ser cumprida "tão inteiramente como nela se contém".

O projeto de reforma trabalhista

O projeto de lei sobre a reforma trabalhista, enviado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, equivoca-se ao determinar as matérias que podem e que não podem ser objeto de negociação coletiva.

A iniciativa do governo afronta a integridade do art. 7º, XXVI, da Constituição da República, ignora a recepção do Título VI da CLT e desconhece a Convenção 154 da OIT.

Às partes compete, por deliberação das respectivas assembleias gerais extraordinárias, convocadas segundo as disposições estatutárias e conforme as exigências do art. 612 da CLT, traçar o perímetro da negociação. Os empregados reivindicam aumento de salários e melhores condições de trabalho. Os empregadores, como de hábito, não cederão ao primeiro embate. Se houver impasse, o sindicato poderá fazer valer o direito de greve previsto pela Constituição e regulamentado pela lei 7.783/89. Como medida extrema, e sempre indesejável, lhes é facultado "de comum acordo, ajuizar dissídio coletivo de natureza econômica" (art. 114, § 2º). Se a greve paralisar atividade essencial, com possibilidade de lesão do interesse público, a competência para ajuizamento do dissídio coletivo desloca-se para o Ministério Público do Trabalho (art. 114, § 3º).

Com a decretação da greve os trabalhadores colocam em risco os salários relativos aos dias de paralisação. O empregador, por sua vez, tem a linha de produção ou os negócios interrompidos. Trata-se de medida carregada de riscos, cuja presença é, todavia, indispensável na mesa de negociações.

O sistema adotado em 1988 pela Constituição é correto. Liberdade para formular reivindicações, livre negociação, direito de greve, intervenção da Justiça do Trabalho, se for a tanto provocada por ambas as partes (CR, art. 114, § 2º). Negociar significa predisposição para ceder. Compete ao empregador não ir além das possibilidades da empresa, para não tentar transferir para o consumidor os prejuízos da negociação mal feita. A falha grave reside no art. 8º, cujo autor não teve honestidade e coragem ao manter as raízes corporativo-fascistas presentes no monopólio de representação, na distribuição e representação de empregados e empregadores por categorias profissionais e econômicas, na manutenção velada da Contribuição Sindical obrigatória, no registro no Ministério do Trabalho. Basta, para solucionar o grave problema, a ratificação da Convenção 87 da OIT.

O problema do direito do trabalho no Brasil não resulta de escassez, mas de excesso de legislação. A distinção traçada no projeto do Poder Executivo, entre o que pode e o que não pode ser objeto de negociação coletiva, incorre no vício da tutela exagerada, motivada por desconfiança na capacidade de trabalhadores e patrões zelarem, por meio do diálogo permanente, dos correspondentes interesses.

Há temas que ultrapassam o espaço da negociação direta. A zona cinzenta entre possível e impossível, permitido e proibido, é larga e elástica. Impossível, ordenar com exatidão, como pretende o projeto, as esferas onde o legislado deverá se dobrar diante do negociado, e onde o negociado não pode sobrepor-se à legislação. Inaceitável seria, por exemplo, reduzir a idade limite para ingresso no mercado de trabalho, subtrair da gestante a garantia de emprego durante alguns meses após o nascimento da criança, fracionar as férias em espaços de semana, isentar o empregador do recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, cancelar a remuneração do repouso semanal, ultrapassar a Constituição na determinação da jornada.

Matéria típica de negociação é a da designação dos representantes dos trabalhadores nas empresas com mais de duzentos empregados, prevista no art. 11 da Constituição. Trata-se de assunto da competência privativa de empregadores e empregados, cuja regulação condiciona-se à natureza do estabelecimento em que vier a ser instituída. O art. 621 da CLT por sinal já dispõe:

"As Convenções e os Acordos poderão incluir, entre suas cláusulas, disposição sobre a constituição e funcionamento de comissões mistas de consulta e colaboração, no plano da empresa e participação nos lucros. Estas disposições mencionarão a forma de constituição, o modo de funcionamento e as atribuições das comissões, assim como o plano de participação, quando for o caso".

Compete às partes, de acordo com a natureza da empresa, espécie de estabelecimento, e número de empregados, determinar, de comum acordo, a quantidade de representantes e as correspondentes atribuições e garantias. Desconheço motivos para que a lei os substitua vantajosamente.

O assunto é relevante. A rapidez desejada pelo governo para aprovação do projeto é incompatível com a complexidade de que se reveste a reforma trabalhista, terreno onde no passado foram registrados vários fracassos.