Terceiro Setor: Novas perspectivas para a remuneração dos dirigentes das fundaçõesprivadas

Observou-se o aumento da visibilidade dessas instituições e ainda, a elevação das exigências sociais e governamentais no sentido de se adotar modelos eficientes de gestão dos recursos públicos e privados recebidos por essas entidades.

A consequência foi a necessidade de que essas entidades estejam devidamente capacitadas por meio de um corpo técnico e gerencial devidamente qualificado e capaz de se dedicar de forma exclusiva às suas funções, cada vez mais complexas e sofisticadas.

A alocação de profissionais com estas características exige, por certo, sua remuneração pelo tempo dedicado. No entanto, a remuneração dos dirigentes das fundações sofreu, por décadas, fortes restrições no ordenamento Jurídico Brasileiro, as quais se encontravam espalhadas em um emaranhado de normas tributárias, previdenciárias e de concessão de títulos e certificados.

Como exemplo, podem ser citadas as leis Federais 91/35, 12.101/09, 8.212/91 e 9.532/97, que embora não proibissem a remuneração dos dirigentes em si, vedavam a fruição de imunidades tributárias, a percepção de recursos públicos ou mesmo a celebração de parcerias junto ao Estado por entidades que assim o fizessem. Tais restrições tinham a clara finalidade de inibir distribuições de lucros transvestidas de remuneração. Ocorre que os prejuízos decorrentes da impossibilidade de se ter uma gestão qualificada revelou os altos custos indiretos desta opção legislativa.

Com efeito, já na década de 90 o Poder Público e a sociedade constataram a ineficiência de se privar as fundações de uma gestão profissional e eficiente, sob o pretexto de inibir atividades fraudulentas casuísticas, que devem ser coibidas pelo Estado no exercício ordinário de sua função fiscalizatória. Este novo entendimento espelhou-se nas disposições da lei Federal 9.637/98 e da lei Federal 9.790/99 que regulam, respectivamente, as Organizações Sociais (OS) e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).

Ambas as leis autorizam a concessão do título de OS e de OSCIP para entidades que remunerem seus dirigentes, observados determinados requisitos. No caso das OS, os limites de gasto com remuneração devem estar fixados no contrato de gestão firmado com o Estado, permitindo assim um maior controle.

Já as OSCIP tiveram a matéria regulada com maior rigor. O art. 4º da lei 9.790/99 autoriza a remuneração apenas dos dirigentes que atuem efetivamente na gestão executiva da entidade ou prestem serviços específicos. Exige ainda, que sejam respeitados os limites praticados no mercado da região e que o detalhamento dos valores destinados a este fim conste do respectivo termo de parceria.

A experiência das OS e Oscips evidenciou os ganhos institucionais e coletivos advindos de uma gestão profissionalizada. Entretanto, a aplicação prática das suas disposições, além de limitada a determinadas entidades, encontrava obstáculos nas demais normas ainda vigentes e que permaneciam a vedar a remuneração dos dirigentes.

Os últimos 3 anos foram marcados, entretanto, por uma profunda alteração legal do Terceiro Setor. Uma das primeiras veio com a promulgação da lei Federal 12.868, de 15 de outubro de 2013 que, mediante a alteração das já mencionadas leis Federais 9.532/97 e 12.101/09, passou a permitir que as instituições de educação, de assistência social e as entidades beneficentes de assistência social ("CEBAS"), desfrutassem dos benefícios tributários mesmo remunerando seus dirigentes. Como forma de evitar abusos, a autorização veio acompanhada de requisitos e limites, em especial no que toca ao teto de remuneração individual (70% do teto da remuneração dos servidores do Executivo) e global (5 vezes o valor correspondente ao limite individual).

Posteriormente, foram promulgadas a lei Federal 13.019, de 31 de julho de 2014, que fixou parâmetros gerais para as parcerias firmadas entre a administração pública e as organizações da sociedade civil dentre as quais se inserem diversas fundações. Em 2015 houve a publicação das leis Federais 13.151 e 13.204 que também contribuíram significativamente para a alteração do regime das organizações e da forma como essas se relacionam com o Estado.

No que toca especificamente à questão da remuneração dos dirigentes de fundações, a maior alteração veio com a lei Federal 13.151/15, que modificou de forma significativa o regime destas entidades. Além de ampliar as finalidades para as quais as fundações podem ser constituídas, a lei alterou novamente as disposições das leis 9.532/97 e 12.101/09 e também da lei Federal 91/35.

À semelhança da lei que trata das OSCIP, as referidas leis passaram a contar com disposições que autorizam a remuneração dos dirigentes que atuem efetivamente na sua gestão executiva, devendo os valores individuais observarem os "limites máximos de valor praticados no mercado da região". Ademais, a remuneração deverá ser fixada pelo órgão competente, registrados e ata e informados ao Ministério Público. Houve, portanto, uma flexibilização dos limites e uma alteração dos requisitos exigidos pela lei Federal 12.868/13.

A aplicação prática, entretanto, deve ser vista com cautela. Primeiramente, porque não há parâmetros objetivos sobre o significado dos chamados "valores de mercado da região". Ademais, não houve a revogação expressa dos requisitos e limites fixados pela lei 12.868/13, de modo que, ao menos em tese, convivem diferentes limites e requisitos de remuneração para as entidades de educação, assistência social e para as CEBAS.

As alterações legislativas sobre a matéria não pararam por aí. As alterações promovidas na lei 13.019/15, por meio da lei 13.204 promulgada em dezembro de 2015, autorizou de forma expressa o uso de recursos oriundos da parceria firmada como o Poder Público para pagamento da equipe da entidade parceira, a incluir o pessoal próprio da organização da sociedade civil. A inclusão dos dirigentes das fundações no conceito de "equipe" é, em tese, possível e foi matéria tratada pelas Comissões Parlamentares que se manifestaram sobre a Medida Provisória que lhe deu origem (684/15). De fato, não é certo o entendimento definitivo que será dado à questão. Contudo, há ao menos uma tendência a se ampliar o espectro de recursos que poderão ser utilizados para remunerar os dirigentes.

O cenário ora apresentado de mudanças quanto à possibilidade de remuneração dos dirigentes, somado às demais alterações no regime jurídico das entidades do terceiro setor, ocorridas nos últimos anos, vêm em boa hora e exigirão, além de uma compatibilização e sistematização das normas hoje vigentes, uma mudança de cultura pelo Poder Público e pela iniciativa privada.

De um lado, representam o primeiro passo para a tão necessária profissionalização das fundações e de outras entidades do terceiro setor. De outro, implicam no aumento da responsabilidade dos dirigentes e de cobrança social de que sejam implementados modelos atuais e eficientes de governança e de gestão dos recursos.

Ao Poder Público, por seu turno, caberá uma reorganização institucional apta a implantar mecanismos de fiscalização que coíbam desvios e garantam que as parcerias firmadas junto ao terceiro setor tragam os resultados esperados.

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*Mônica Salles Lanna é advogada do escritório Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques Sociedade de Advogados.