O controle social não institucionalizado dos atos corruptivos

Apesar dos inúmeros órgãos e instrumentos legais de controle da corrupção, permanece inalterável a necessidade de novos mecanismos ou reinvenção dos já existentes para que, consequentemente, possa ser combatida a corrupção, fenômeno que prejudica, por seu alto custo, a implementação de políticas públicas e asseguramento de direitos fundamentais basilares, mormente os de cunho social.

Há de se refletir ainda que os meios legais ou institucionalizados de controle da corrupção estão inseridos na própria estrutura burocrática do Estado, sendo criados e mantidos por aqueles que, na maioria das vezes, estão sujeitos à imputação pela prática de atos corruptivos.

Destarte, insta analisar as manifestações populares no cenário democrático, como instrumentos informais e não institucionalizados de controle social da corrupção.

2 A corrupção política no cenário democrático contemporâneo

As democracias contemporâneas estabeleceram-se primordialmente na forma representativa, havendo, em menor escala, instrumentos da democracia direta, como no Brasil. Seja qual for o modelo adotado, a fragilidade da democracia nos Estados resulta em ambiente fértil para a corrupção, sobretudo a política.

Por isso mesmo, não obstante a caudal legislação existente, a conclusão não se altera: os casos de corrupção desafiam todos os sistemas, ainda que se alastrem mais facilmente naqueles países em que é frágil o regime representativo e incipiente o estádio da democracia. A doutrina reforça esse entendimento apontando os exemplos de Fernando Collor de Mello, no Brasil; o de Saddam Hussein, no Iraque; o de Ferdinand Marcos, nas Filipinas; o de Baby Doc, no Haiti; o de Alberto Fujimori, no Peru; o de Joseph Estrada, nas Filipinas; o de Suharto Wahid, na Indonésia e, finalmente, o de Nicolae Ceausescu, na Romênia. (MAYER, 2009, p. 239)

Quanto à corrupção no plano político, especificamente das democracias representativas, salienta-se que tornou-se comum o entendimento de que os partidos políticos não possuem um direcionamento ou uma proposta uníssona internamente, o que contribui para a crítica à democracia representativa e para a ampliação da margem possível de corrupção entre os eleitos, que não possuem grandes exigências de seus partidos quanto ao cumprimento das propostas partidárias.

Segundo Telles Junior (2006, p. 75), os partidos políticos, com exceção de uma ou outra agremiação admirável, não desempenham a missão para a qual existem, razão pela qual, para o povo, muitos desses partidos nada mais são do que meras siglas.

A questão dos partidos no Brasil, que deveriam representar os anseios dos adeptos de sua ideologia, é um dos principais fatores da crise de representatividade, do enfraquecimento do Estado e da elevação da corrupção política, especialmente se comparada a situação brasileira àquela de outros países.

Dentro dessa crise de representatividade, observa-se que a representação política inerente à democracia deu lugar a uma representação de interesses, grande fomentadora da corrupção política. Como bem lembra Bobbio (2000, p. 37-38):

Uma confirmação da revanche (ousaria dizer definitiva) da representação dos interesses sobre a representação política é o tipo de relação que se vem instaurando na maior parte dos Estados democráticos europeus entre os grandes grupos de interesses contrapostos (representantes respectivamente dos industriais e dos operários) e o parlamento, uma relação que deu lugar a um novo tipo de sistema social que foi chamado, com ou sem razão, de neocorporativo.

Percebe-se, ademais, que essa priorização dos interesses pessoais é típica da corrupção política, uma vez que esta "está presente quando um agente político faz prevalecer seus interesses pessoais no campo político-funcional sobre os ideais republicano-democráticos a que se comprometeu servir" (FURLAN, 213, p. 79).

O tema é relevante, eis que, segundo já advertia Rousseau (2005, p. 43), "a vontade particular, por sua natureza, inclina-se às preferências, e a vontade geral tende para a igualdade." Nesse cenário, haveria risco de consolidação da corrupção quando a vontade particular preponderasse sobre a geral nas decisões políticas, o que realmente está ocorrendo, prejudicando o estabelecimento da democracia, ainda que na sua forma representativa.

3 Corrupção política e insatisfação popular

A corrupção, por vezes, é tolerada, mas jamais aceita por aqueles que dela não se beneficiam ou têm proveito. Ademais, aqueles que se encontram nas camadas sociais inferiores não exercem um controle ativo dos atos corruptivos, mas representam o senso comum contra a corrupção, por serem os maiores prejudicados com tal fenômeno.

Se a corrupção se dispersa no corpo político e é tolerada pela comunidade, os mais necessitados sofrem diretamente os efeitos disto, haja vista que os poderes instituídos ocupam-se, muitas vezes, com os temas que lhes beneficiem como grupos ou indivíduos, em detrimento de interesses públicos vitais existentes (LEAL, 2013, p. 33). Dessa forma, a prática de corrupção possui custos maiores se o controle for menor, porque os agentes públicos e privados se sentem mais libertos para praticar os vários atos de corrupção tendo certeza da impunidade (BOTELHO, 2010, p. 138).
De qualquer sorte, vários são os motivos que colocaram em pauta o tema da corrupção nos debates políticos, possibilitando maior interesse popular no seu controle, interesse este que não encontra barreira entre as diferentes camadas sociais.

A explosão contra a corrupção possui diversas causas. Houve aumento tanto de fato quanto de percepção da prática da corrupção em vários países. Em determinadas áreas as mudanças políticas sistêmicas enfraqueceram ou destruíram as instituições sociais, políticas e jurídicas, e deram margem a novos abusos. Em outros lugares a liberalização política e econômica simplesmente revelou a corrupção antes oculta. Em praticamente todos os lugares, porém, observamos um claro declínio na disposição da população em tolerar práticas corruptas por parte dos líderes políticos e das elites econômicas. (GLYNN; KOBRIN; NAÍM, 2002, p. 28-29)

Normalmente, são reconhecidas como perspectivas que estudam a explosão da corrupção e o aumento de sua insatisfação pelo povo a visão de que os casos de corrupção têm aumentado, assim como a de que o que tem aumentado é a transparência, apenas estando a corrupção mais exposta. Estas perspectivas não se excluem e, mais ainda, constituem-se na terceira possibilidade, que é o aumento tanto da corrupção em si quanto da percepção da corrupção (PILAGALLO, 2013, p. 83).

Quando o povo se une de maneira não planejada e sem uma pauta específica de reivindicações, em ambientes informais de pressão dos detentores do poder, demonstra toda a sua insatisfação em relação à corrupção. A insatisfação popular, em cenários democráticos, seja pelo aumento dos atos corruptivos ou pelo mero aumento da percepção da corrupção, deve ser ouvida como manifestação da soberania geral, tão cultuada por contratualistas como Rousseau.

Assim, sem a observância da soberania geral, o que consiste na realidade brasileira, os representantes do povo abdicam do ideal democrático, razão pela qual novos meios de participação popular, além dos já previstos no ordenamento jurídico (voto, plebiscito, referendo e iniciativa legislativa popular), devem ser criados e implementados com o máximo de aplicação prática.

É ilógico, em uma democracia representativa, que a insatisfação popular chegue ao zênite de inúmeros cidadãos utilizarem frases como "ninguém me representa" ou "político tal não me representa", o que se tornou excessivamente ocorrente durante as manifestações populares ocorridas no ano de 2013 e, até o presente momento, em outros protestos contra o governo.

Nesse aspecto, a insatisfação popular não deve ser contida. Deve extrapolar a esfera meramente psicológica e subjetiva e resultar em um controle social efetivo, inviabilizando o crescimento da corrupção e diminuindo o patamar já alcançado.

A ideia de controle é inerente às sociedades complexas, em que as relações de comando não se estabelecem apenas entre os que mandam e os que obedecem sem mandar, possuindo vários níveis distintos de poder. "O controlador decide em última instância, estabelecendo as grandes diretrizes da ação administrativa e supervisionando a atuação dos administradores ou agentes políticos" (COMPARATO, 2006, p. 654). Em outras palavras e para os fins aqui propostos, o povo, atuando como controlador, ainda que em ambientes informais e não estatuídos, exerce a soberania geral e a decisão em última instância sobre o fenômeno corruptivo.

O exercício do controle popular oriundo da insatisfação atua como instância de (des)legitimação política, possibilitando maiores debates e acessos aos espaços de decisões políticas. É nessa contínua avaliação pública dos atos políticos que será possível um combate cívico à corrupção. A necessidade de ampliação dos meios de controle e legitimação da administração é urgente, pois, conforme Leal (2013, p. 51)

[.] em face da natureza complexa e multidimensional das funções e competências desta administração, em face da soberania popular que se afigura instituinte permanente da legitimidade de suas instituições, através de mecanismos radicais de participação e cogestão dos interesses públicos, aumenta ainda mais a necessidade dos poderes instituídos perseguirem, a cada momento, instâncias de legitimação política junto ao tecido social, através de mecanismos e instrumentos de comunicação e deliberação descentralizada em espaços públicos polissêmicos.

Esse controle contínuo encontra fundamento significativo na democracia, que, segundo Beetham e Boyle (1996, p. 17), supõe o duplo princípio do controle popular sobre a tomada coletiva de decisões e da igualdade de direitos no exercício do referido controle.

4 O controle popular não institucionalizado como meio legítimo de combate à corrupção política

Desde meados do ano de 2013, a sociedade brasileira tenta ter nova voz. Nova voz não como uma representação política maior, aumento de número de Deputados ou Senadores ou outros meios formais e institucionalizados. O que se busca também não é combater as competências constitucionais, mas sim lhes conceder um novo significado.

Ademais, o modelo atual democrático, por si só, é alvo de inúmeras críticas no Brasil e em outros países, sendo objeto de debate também nas sociedades mais desenvolvidas e economicamente fortes. Hobsbawm (2007, p. 103) analisa esse questionamento mundial:

Hoje nos defrontamos com um divórcio bastante óbvio dos cidadãos com relação à espera da política. A participação nas eleições parece estar caindo na maior parte dos países de democracia liberal. Se a eleição popular é o critério principal da democracia representativa, até que ponto se pode falar da legitimidade democrática de uma autoridade eleita pela terça parte do eleitorado potencial, como é o caso do Congresso dos Estados Unidos, ou, como no caso de governos locais na Grã-Bretanha ou do Parlamento europeu, por algo como 10% ou 20% do eleitorado?

A perspectiva acima demonstra que novos instrumentos democráticos devem ser criados ou fomentados, seja como contínuo incentivo do exercício da cidadania, seja como controle dos atos políticos, evitando-se, assim, o excesso de atos corruptivos, que não são suficientemente combatidos apenas com o controle apriorístico exercido no sufrágio.

Aqui, insta recordar que a reunião permanente é impossível, mas a manifestação da vontade geral é cabível e, mais que isso, exigível como forma de reconstruir a democracia contemporânea frente ao fenômeno problemático da corrupção.

A forma representativa da democracia apresenta enormes dificuldades na sua efetivação, estando desacreditada pelo senso comum e encontrando obstáculos teóricos por parte da doutrina, além da desarmonia entre o interesse público e a representação de interesses particulares.

O enfraquecimento do poder do povo significa a redução da própria democracia e, por consequência, do Estado, abrindo margem de atuação de outros núcleos, que formam uma corrupção corporativa em torno dos que detêm o poder. Como adverte Alves (2013, p. 44), "a debilidade dos Estados é compensada pelo fortalecimento de outros agentes sociais (entre os quais meios de comunicação, associações de classe e movimentos sociais) que passam a concorrer com o próprio Estado."

Assim, inegavelmente a história afirmou a abertura dos participantes no processo democrático, permitindo que um amplo número de cidadãos escolha seus representantes. Entrementes, o próximo passo, se é que será passível de implementação, será uma melhor efetivação, ainda que parcial, da democracia direta, em que todo o povo terá, em conjunto, possibilidade - e principalmente vontade - de participar da esfera pública, debatendo e decidindo, ainda que de forma não juridicamente vinculante, mas socialmente relevante, sobre os desvirtuamentos dos agentes estatais e como devem ser efetivadas novas medidas de combate à corrupção, ou mesmo a pressão genérica às instituições para que se ocupem detidamente do combate à corrupção política.

De qualquer sorte, a democracia baseia-se em duas premissas, sendo uma moral ou teórica e outra de ordem prática. No aspecto moral, a democracia requer que a maior parte dos cidadãos, presumindo-se ser a maior parte dos habitantes do país, apoie expressamente o referido regime (HOBSBAWM, 2007).

Destarte, a avaliação periódica da concordância do povo com seus representantes é um instrumento necessário para a análise da manutenção do consenso e da avaliação quanto às práticas corruptivas. Ora, considerando que o ser humano vive em sociedade e esta é essencialmente cultural, a sua vontade também é dinâmica e deve ser, portanto, avaliada contemporaneamente aos atos ou, no mínimo, periodicamente analisada, não se limitando ao sufrágio, exercido entre intervalos de mandatos intermináveis.

Nas palavras de Bobbio (2010, p. 24):

Para que se possa falar de democracia, não basta que a classe política seja eleita, em outras palavras, que seu poder seja fundado num consenso inicial originário. É necessário que esse consenso seja periodicamente repetido. Não basta o consenso, mas é necessária uma verificação periódica do consenso.

Portanto, a realização de manifestações populares, com fins específicos, instrumentaliza adequadamente o ideal democrático. As manifestações populares são a mais simples e eficaz forma de verificação periódica do consenso ou, mais especificamente, do dissenso, eis que dificilmente ocorrerão tais manifestações em contextos de satisfação da sociedade. Essa insatisfação contra o "status quo" é uma das maiores contribuições que se pode extrair da democracia contra a corrupção política.

Em tais manifestações, constitui-se um espaço informal de participação popular cujo escopo é introduzir, efetivamente, a sociedade no cenário político, como membros que se sujeitam ao Direito por eles criado.

Contudo, adverte Martins (2011, p. 119), com grande autoridade e noção da realidade, que "nos regimes democráticos, há mais possibilidade de contestar-se as manipulações, quando as oposições são fortes. Mesmo assim, com menores condições de fazer imperar a sua verdade, que os detentores do poder."

Dessa forma, não se desconsidera que os "representantes" do povo, ainda que diante das mencionadas manifestações, terão uma posição mais favorável que a do próprio povo, razão pela qual este, dificilmente, fará valer permanentemente suas vontades em face dos desvirtuamentos corruptivos dos agentes estatais.

Em outras termos, o resultado das manifestações populares surge quase que imediatamente, razão pela qual possuem importante caráter de coação e pressão contra as autoridades, mas não se dilata no tempo, o que afeta a continuidade dos objetivos alcançados pelo povo. Assim, as manifestações interrompem e evidenciam a corrupção, mas não a eliminam plenamente.

Isto porque o poder que se exerce por meio da autoridade é muito maior na prática do que aquele que se exerce por meio da legitimidade.

Nas palavras de Lobrot (1977, p. 8-9):

O caráter passional da autoridade manifesta-se tanto nos que a detêm quanto nos que a suportam. Nos primeiros, gera sentimentos ambíguos de vergonha e de arrogância: desejam camuflar esse poder que possuem apesar de ele lhes conferir o essencial de suas prerrogativas. Nos últimos, gera a submissão e o ódio misturados. Adoramos esse poder que nos domina e nos protege, ao mesmo tempo que o detestamos porque nos esmaga.

De qualquer forma, há grande vantagem nas manifestações populares, eis que delas surge um fragmento da vontade geral, em detrimento de pequenas vontades particulares e que se situam à margem da boa administração, ocupando a seara viciosa da corrupção.

Somente uma ampliação dos espaços de participação popular pode efetivar o princípio democrático de controle do bem público e, por conseguinte, de oposição à corrupção. Atualmente, se quase não persistem limitações quanto a quem pode participar do processo democrático, persiste uma limitação das searas em que o povo pode intervir validamente, o que termina por criar a necessidade de manifestações populares, como as ocorridas recentemente no Brasil, nitidamente sem força decisiva formalmente instituída, mas com um caráter de pressão e coação sobre os governantes.

É certo que as manifestações populares ou os protestos, desde que pacíficos, podem influenciar validamente os rumos do país, constituindo a vontade geral e auxiliando na tomada de decisões significativas sobre a retidão ou não das condutas estatais, enquanto não houver outro instrumento de maior eficácia.

As tradicionais formas de controles horizontais oficiais da corrupção - autocontrole e controle externo - não são mais suficientes, havendo a necessidade de radicalização de seu controle e combate, por meio, por exemplo, de controles verticais, como a mídia e a sociedade civil (LEAL, 2013, p. 152).

5 Considerações finais

Conclui-se, enfim, que a participação popular no controle da corrupção não pode limitar-se ao processo eleitoral ou aos meios formais e institucionalizados, devendo ocupar o espaço de discussões informais de controle político. Ora, se os meios formais são legalmente estabelecidos pelos representantes do povo, estes podem estruturá-los de maneira a ocultar atos corruptivos ou diminuir as consequências daqueles que dão ensejo à corrupção. Em outras palavras, quem cria o meio institucionalizado pode moldá-lo a seu favor, o que não ocorre com o espaço informal de controle popular.

Ao pensarmos na legitimidade dos meios informais (não institucionalizados), antecipamo-nos a eventuais atos corruptivos na elaboração e formulação dos meios de controle tradicionais.

Assim, entende-se que qualquer manifestação popular pacífica contribuirá democraticamente para o debate sobre a corrupção e, por consequência, a tutela dos direitos fundamentais, dentre os quais o direito fundamental à boa administração pública.

O ideal, portanto, é que o povo exerça o seu controle e, por intermédio das manifestações, conduza os governantes de acordo com a busca de sua satisfação coletiva. Nas palavras de Telles Junior (2006, p. 44), "a fidelidade do Governo à sua idéia política se comprova pelo consentimento que lhe é dado por aqueles que lhe estão submetidos."

O momento atual da democracia pede mais que uma mera extensão subjetiva de seu campo, ou seja, a ampliação dos legitimados a participarem do processo democrático, sendo imprescindível que se construa uma ideia de democracia como sentido da vida em sociedade, ampliando, desta feita, os locais em que ela poderá ser validamente exercida, dentre os quais se situam as manifestações populares. Para saber se a democracia de um país se desenvolveu, "o certo é procurar perceber se aumentou não o número dos que têm o direito de participar nas decisões que lhes dizem respeito, mas os espaços nos quais podem exercer esse direito" (BOBBIO, 2000, p. 40). Eis porque a participação popular deve ser fomentada como mecanismo de controle dos atos de agentes públicos e inibidor da corrupção.

Referências

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BEETHAM, David; BOYLE, Kevin. Cuestiones sobre la democracia: conceptos, elementos e principios básicos. Madrid: Los Libros de la Catarata, 1996.

BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Trad. Marco Aurélio Nogueira. São Paulo: Paz e Terra, 2000.

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BOTELHO, Ana Cristina Melo de Pontes. Corrupção política: uma patologia social. Belo Horizonte: Fórum, 2010.

COMPARATO, Fábio Konder. Ética: direito, moral e religião no mundo moderno. São Paulo: Companhia das Letras, 2006.

FURLAN, Fabiano Ferreira. A corrupção política e o Estado Democrático de Direito. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2013.

GLYNN, P.; KOBRIN, S. J.; NAÍM, M. A globalização da corrupção. In: ELLIOTT, Kimberly Ann (Org.). A corrupção e a economia global. Trad. Marsel Nascimento Gonçalves de Souza. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002. p. 27-57.

HOBSBAWM, Eric. Globalização, democracia e terrorismo. Trad. José Viegas. São Paulo, Companhia das Letras, 2007.

LEAL, Rogério Gesta. Patologias Corruptivas nas relações entre Estado, Administração Pública e Sociedade: causas, consequências e tratamentos. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2013.

LOBROT, Michel. A favor ou contra a autoridade. Trad. Ruth Joffily Dias. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1977.

MARTINS, Ives Gandra da Silva. Uma breve teoria do poder. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.

MAYER, Dayse de Vasconcelos. A democracia capturada: a face oculta do poder. São Paulo: Método, 2009.

PILAGALLO, Oscar. Corrupção: entrave ao desenvolvimento do Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.

ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social: princípios do direito político. Trad. Vicente Sabino Jr. São Paulo: Editora CD, 2005.

TELLES JUNIOR, Goffredo. O povo e o poder: todo poder emana do povo e em seu nome será exercido. 2. ed. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2006.

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*Evinis Talon é sócio do escritório Talon Advogados, mestre em Direito pela UNISC/RS, mestrando em Direito Desportivo pela Universidade de Valência, especialista em Direito Constitucional, Direito Penal/Processual Penal, Filosofia e Sociologia pela UGF e ex-Defensor Público do Estado do Rio Grande do Sul.