Parcerias público-privadas: uma classe de ativos para investimentos

Passados dez anos da edição da Lei das Parcerias Público-Privadas, registra-se um avanço modesto com respeito a esse tipo de contratação pelas esferas públicas no Brasil. Considerando a dinâmica econômica do país, que continua a depender da elevação no nível de investimento em infraestrutura, e ainda as condições orçamentárias e fiscais restritivas dos entes públicos, entende-se que a contratação de projetos de infraestrutura no âmbito das parcerias público-privadas, com maior participação e responsabilidade do setor privado, possibilitaria realizar um número significativo de projetos de impacto positivo para o bem-estar da população. Neste artigo, destacamos a importância da atração de investidores institucionais para essa classe de ativo e apontamos as condições existentes que reprimem a participação mais ativa de tais investidores no setor de infraestrutura.

Abstract

Ten years since the Public Private Partnership Law was enacted, there has been limited progress in this type of procurement in Brazil's public entities. Considering the country's economic situation, which still relies on a rising level of investment in infrastructure, and the restrictive budgetary and fiscal conditions of public entities, contracting projects within the scope of public private partnerships, and with higher participation of and responsibility for the private sector, could make it possible to significantly increase the number of projects that have a positive impact on the population's well-being. In this article, we highlight the importance of attracting institutional investors to this type of asset and point out the current conditions that restrict such investors from more actively participating in the infrastructure sector.

Introdução

A despeito do advento das parcerias público-privadas (PPP) no Brasil, como resultado do processo evolutivo iniciado com a promulgação da Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004, conhecida como Lei das PPPs, registra-se uma notória ausência da participação de investidores institucionais nesse mercado. No entanto, projetos de PPPs poderiam representar uma classe de ativos interessante para tais investidores, sejam nacionais ou estrangeiros, em especial para aqueles que buscam investimentos de prazos mais extensos e fluxos de receita constantes e previsíveis, caso típico de projetos de infraestrutura em concessões ou PPPs.

Investidores institucionais são os principais quotistas dos fundos de investimento em participações (FIP) - também denominados fundos de private equity - no Brasil. O primeiro fundo brasileiro com enfoque específico em infraestrutura foi constituído em 2005,¹ momento em que o Brasil dava continuidade às importantes mudanças estruturais no processo de privatização de vários setores, entre os quais, energia, telecomunicações e óleo e gás, que por consequência, demandariam recursos privados em escala progressiva para atendimento às demandas reprimidas da população, ávida pela melhoria de serviços nesses segmentos.

Em 2013, os FIPs detinham cerca de US$ 50 bilhões em capital comprometido para investimentos no Brasil, sendo, aproximadamente, US$ 9,5 bilhões² orientados para infraestrutura. O volume de recursos de fundos dedicados a infraestrutura continua muito aquém da necessidade agregada de investimentos no Brasil e salta aos olhos a ausência de fundos dedicados a investimentos no âmbito de PPPs. A reduzida participação de investidores institucionais em projetos de infraestrutura no Brasil pode apontar para a necessidade de fortalecimento dos arcabouços regulatório, jurídico e fiscal no país. Por outro lado, cabe destacar que é comum observar nos projetos de PPPs brasileiros um elevado risco de sobrecusto.

A Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, denominada Lei das Concessões, foi o primeiro passo no processo de retomada da atração de capitais privados a serem canalizados para o financiamento da infraestrutura no Brasil. Posteriormente, quando a Lei das PPPs foi promulgada, com as limitações orçamentárias e os problemas de capacidade fiscal dos entes federativos, acreditou-se que a introdução dos novos modelos contratuais - concessão administrativa e concessão patrocinada - seria a solução para implementar importantes projetos do setor público, em áreas essenciais, como saneamento, saúde, habitação, ferrovias, rodovias, para citar alguns dos mais importantes.

A taxa de investimento da economia brasileira, capturada pela participação da Formação Bruta de Capital Fixo no Produto Interno Bruto (FBCF/PIB), registrou um valor médio de 18,74% no período de 2003 a 2014, segundo dados das contas nacionais disponibilizados pelo IBGE (1996.1-2015.1). Em países emergentes usualmente comparados ao Brasil no tocante à atratividade de investidores globais, como China, Índia e México, as taxas de investimento no mesmo período foram de 42,4%, 31,6% e 24,7%, respectivamente. A manutenção da taxa de investimento próxima a 18% do PIB é insuficiente para que o Brasil possa apresentar crescimento econômico significativo e sustentável. Estima-se que se o país auferisse uma taxa de investimento em torno de 25% do PIB, ensejaria uma taxa de crescimento real do PIB próxima de 5% ao ano (PASTORE; PINOTTI; PAGANO, 2010).

O reflexo imediato da infraestrutura insuficiente é a elevação de custos para o setor produtivo, afetando toda a sociedade. A necessidade de melhorias na infraestrutura brasileira é nítida e, segundo o Fórum Econômico Mundial, é um dos principais fatores a afetar a competitividade do país, que apresentou modestos resultados no ranking de Competitividade Global 2014-2015 (WORLD ECONOMIC FORUM, 2015). Nesse sentido, no âmbito da extensa lista de reformas estruturais necessárias para voltar a colocar o Brasil nos trilhos do crescimento econômico sustentável, o fortalecimento institucional das PPPs será de considerável relevância, uma vez que permitirá alavancar investimentos em infraestrutura.

Além da presente introdução, o artigo está dividido em seis partes. A seção seguinte aborda a temática do financiamento da infraestrutura no Brasil, sob a ótica do capital privado, com enfoque nos fundos de investimento de private equity. A terceira seção apresenta uma análise dos principais aspectos jurídicos, fiscais e regulatórios no âmbito das PPPs no Brasil. A quarta seção destaca a questão das garantias nos projetos de PPPs. Já na quinta seção é realizado um diagnóstico dos principais problemas relacionados à gestão tributária dos estados da federação e seu impacto nos projetos. A sexta seção apresenta algumas propostas que poderiam ajudar na promoção de um ambiente favorável às PPPs no Brasil e, consequentemente, na atração de investidores institucionais para esses projetos. A última seção conclui o artigo.

• Confira a íntegra do artigo.

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1 O FIP Infra Brasil tem como foco de investimento os setores de energia, transporte e distribuição de gás, saneamento, transportes e telecomunicações.

2 Estimativa dos autores baseada em pesquisa sobre a indústria de FIPs, a partir de informações fornecidas pelo Prof. Caio Ramalho (PUC-Rio) e dados de 2013 da LAVCA.
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*Os autores agradecem as sugestões de: Henrique Amarante Pinto, Fabio Giambiagi, Leonardo Pereira e José Felgueiras (BNDES), José Roberto Affonso (Fundação Getúlio Vargas - FGV), José Antônio Pires (Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID) e Bruno Pereira (Radar PPP). Este artigo é de exclusiva responsabilidade dos autores, não refletindo, necessariamente, a opinião do BNDES.

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*Manoel Henrique de Amorim Filho, Ligia Werneck Costa Leite e Maria Amélia Pacheco Chambarelli são, respectivamente, engenheiro, economista e advogada do BNDES.