O novo planejamento metropolitano à luz do Estatuto da Metrópole

O Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de São Paulo tomou iniciativa inovadora neste último outubro: constituiu o Comitê Executivo do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI) da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP).

O início dos trabalhos para a elaboração de um "plano diretor metropolitano" atende às exigências do Estatuto da Metrópole (lei 13.089, de 12 de janeiro de 2015), que determina que todas as regiões metropolitanas devem contar com esta ferramenta de planejamento, com a finalidade de fixar diretrizes comuns para o desenvolvimento urbano da região. A reunião do Conselho, portanto, significa importante passo para a implantação do Estatuto da Metrópole e consolidação da gestão integrada do território metropolitano.

O Estatuto impôs procedimento específico para o trâmite do projeto do PDUI: (i) deve ser elaborado por uma instância colegiada que congregue os entes federativos envolvidos (Estado e Municípios); (ii) deve ser submetido à instância colegiada deliberativa com representação da sociedade civil; (iii) sendo então encaminhado para aprovação pela Assembleia Legislativa estadual. Sua origem, portanto, não é o legislativo, nem o executivo isolado de um dos integrantes da região metropolitana. Ele  deve ser necessariamente construído em ambiente cooperativo, participativo e aprovado pelo Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana.

O Estatuto foi cauteloso ao impor uma fase de deliberação interfederativa antes do encaminhamento do projeto do PDUI ao legislativo estadual. Parece ter procurado garantir força jurídica ao plano metropolitano (lei estadual), evitando o vício de permitir atuação isolada do Estado. Mas, ao dar a palavra final ao legislativo estadual, permanece certa dúvida sobre a constitucionalidade deste modelo à luz das discussões que o STF travou sobre as competências de cada ente federativo na regulação de questões metropolitanas, no julgamento da Adin 1842/RJ.
Dois aspectos do futuro PDUI da RMSP merecem especial atenção. Primeiro, o grau de generalidade que será conferido às diretrizes nele constantes: não está claro qual o nível de detalhamento que um plano metropolitano deverá atender. Por um lado, deve ser amplo o suficiente para evitar argumentos de invasão de competências municipais (em especial, dos planos diretores, que contam com previsão constitucional específica); por outro, deve apresentar orientações concretas, sob pena de ser um material protocolar e pouco útil. A segunda questão é saber se o PDUI definirá de maneira mais objetiva as funções públicas de interesse comum que estarão submetidas à governança interfederativa. Isso porque, tradicionalmente, as leis instituidoras das regiões metropolitanas arrolam como "funções públicas de interesse comum" diversos serviços e setores, e de forma muito abrangente, sem indicar parâmetros ou diretrizes que permitam atuar de forma mais estratégica.

São muitos os desafios, mas uma conclusão é evidente: se o sistema de governança metropolitano não estiver bem desenhado e operante, será fator de insegurança jurídica para todos os entes. Nesse sentido, o administrador deve estar atento para identificar o que deve ou não ser objeto de deliberação metropolitana. Somente uma análise institucional, jurídica e técnica cuidadosa poderá mitigar o risco de questionamentos de projetos planejados de forma isolada por cada ente. 

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*Fernanda Meirelles e Marcela de Oliveira Santos são advogadas do escritório Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques Sociedade de Advogados.