A lei de responsabilidade fiscal: 15 anos depois...

Aliás, triplo efeito: para os gestores das verbas públicas, quando estabelece critérios claros sobre o que pode ser feito, em que medida e condições, e quais os riscos em caso de descumprimento, para os órgãos de controle que por meio da avaliação pelos mesmos critérios exercerão, com maior eficiência, a fiscalização das despesas da Administração, e, se o caso, responsabilização dos gestores e agentes públicos e, ainda, para a sociedade, que pode, com clareza e transparência, ter acesso às informações sobre gastos e receitas, exercendo efetivo controle sobre as ações governamentais.

Chama a atenção o fato de que a redação da LRF, hoje, em vigor, é a original, que se mantem íntegra desde a sua promulgação, tendo sido apenas modificada uma vez, pela LC 131/09, a fim de serem acrescentadas algumas disposições com o objetivo de ampliar a transparência e ao acesso às informações sobre a execução orçamentária e financeira.

A LRF, de 2000, surgiu da necessidade de por cobro à situação vivenciada, à época, de descontrole dos gastos públicos, devido, entre outros fatores, ao precário modo de planejamento orçamentário, aliado à pesada folha de pagamento de pessoal, que, em vários casos, consumia praticamente toda a receita auferida e acarretava um alto grau de endividamento do setor público em detrimento da disponibilização de verbas para fazer frente às necessidades sociais mais prementes.

Ademais, a falta de consistência e vinculação relativamente ao planejamento orçamentário, bem como de divulgação dos gastos públicos formavam o cenário propício tanto para a realização de grandes obras em final de gestão, que muitas vezes, restavam inacabadas, quanto para aumentos significativos nos salários dos funcionários, às vésperas do fim de mandato...

A finalidade de tal exigência é forçar o governante a planejar, acompanhar e equilibrar as receitas e as despesas públicas, e, ainda, identificar, de forma efetiva e tempestiva, quais providências administrativas deverá adotar, durante o processo de implementação das metas fiscais, para realizar as correções de curso, se e quando, necessárias.

A lei, expressamente, contempla a necessidade da Administração Pública, através de seus agentes responsáveis, estabelecer, e, mais que isso, cumprir metas - trienais - conferindo e atribuindo responsabilização, aos administradores públicos, especificamente, quanto à gestão fiscal.

Esse o teor do art. 1º da LRF, ao definir que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Ao estabelecer as normas de finanças públicas, a LRF centra seu foco na responsabilização da gestão fiscal, que, dentre outros aspectos, contempla, necessariamente, as seguintes medidas, devidamente identificadas no § 1° do art. 1°: (i) transparência e planejamento nas ações; (ii) prevenção de riscos que venham a afetar o equilíbrio das contas públicas; (iii) cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas; (iv) condições para renúncia de receita, despesas com pessoal, inscrição em restos a pagar e operações de crédito.

Para conferir efetividade e eficiência ao controle da finalidade pretendida pela LRF, a lei exige que as despesas (federais, estaduais, municipais ou do Distrito Federal) sejam apresentadas, detalhadamente, ao Tribunal de Contas competente, o qual, após o devido exame técnico e análise dos esclarecimentos necessários apresentados pela Administração, irá proferir decisão, no sentido de aprová-las, ou rejeitá-las.

Embora seja o Poder Executivo o principal agente responsável pelas finanças públicas e, por isso, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal, os Poderes Legislativo e Judiciário também são submetidos à referida norma.

As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas. (art. 56, da LRF).

Importante lembrar que na hipótese de rejeição das contas examinadas, será instaurada investigação em relação à Administração em questão, podendo resultar na aplicação de multas, ou, até mesmo na inelegibilidade para qualquer cargo político.

O art. 1°, inciso I, alínea g" da LC 64/90 (lei de inelegibilidade), estabelece que são inelegíveis, para qualquer cargo, para as eleições que se realizarem nos oito anos seguintes, contados a partir da data da decisão, "os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário".

Qual seria esse órgão competente que prolataria a decisão irrecorrível, para tal finalidade: inelegibilidade? Qual a posição do Judiciário?

O Tribunal Superior Eleitoral já decidiu que compete ao Poder Legislativo o julgamento das contas do chefe do Executivo, atuando o Tribunal de Contas como órgão auxiliar, na esfera opinativa (Ac.-TSE, de 25/11/08, no REspe 30516; Ac.-STF, de 17.6.1992, no RE 132.747).
Contudo, em recente decisão, o mesmo Tribunal decidiu que a inelegibilidade prevista na referenciada alínea "g", do inciso I, do art. 1°, da Lei Complementar n° 64/90 pode ser examinada a partir de decisão irrecorrível dos Tribunais de Contas que rejeitam as contas do Prefeito que age como ordenador de despesas. (Ac.-TSE, de 26.8.2014, no RO nº 40137).
A competência dos Tribunais de Contas é de julgamento, e não opinativa nos casos de apreciação das contas do chefe do Executivo relativas a convênio (Ac.-TSE, de 6.10.2008, no REspe nº 28944)Ac.-TSE, de 6.2.2014, no REspe nº 10715) e das contas de gestão dos demais ocupantes de cargos e funções públicas. (Ac.-TSE, de 6.2.2014, no REspe nº 10715; e de 30.9.1996, no REspe nº 13174)

Vale ressaltar que não apenas os agentes políticos sofrem sanções decorrentes das infringências à LRF.

A Administração Pública que desrespeitar os limites de gastos estabelecidos pela LRF também sofrerá restrições e penalidades específicas que podem ir desde a restrição à contratação de pessoal, pagamento de horas-extras reestruturação de carreiras, bem como concessão de reajustes aos servidores, até a proibição de obtenção de financiamentos, linhas de créditos ou transferências voluntárias. (arts. 22 e 23 da LRF).

Uma última observação: não obstante o fato de a LRF estar há quinze anos, em vigor, e com sua aplicação consolidada, configurando uma importante e efetiva ferramenta de controle da gestão fiscal, algumas adequações pontuais podem, e devem, ser introduzidas, para torná-la ainda mais eficaz.

Esse o caso, por exemplo, dos percentuais estabelecidos como limites para determinadas despesas, que podem ser tidos como perfeitamente adequados para muitos Municípios do Sudeste, mas, são bastante severos para os pequenos Municípios espalhados pelo país, de dimensões continentais, fato que interfere diretamente na sua capacidade de investimento (ou falta dela), posto que não foram pensadas e estabelecidas de forma diversificada, considerando as diversidades regionais.

Seja como for, é inconteste que decorridos 15 anos, o saldo é bastante positivo, e a edição da LRF e, mais que isso, sua efetiva aplicação configuram o ponto de partida para uma nova forma de administrar a máquina pública, possibilitando a racionalização dos recursos disponíveis para um melhor atendimento ao interesse coletivo.

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*Edgard Hermelino Leite Junior é sócio do escritório Edgard Leite Advogados Associados.

*Márcia Buccolo é consultora do escritório Edgard Leite Advogados Associados.