Na esquina da Ipiranga com a avenida São João

Sem entrar no mérito da análise histórica do tema e de eventuais desvios de ação cometidos por cada um dos lados, simplista e maniqueísta seria meramente buscar, nessa disputa, vítimas e culpados. O Poder Judiciário, chamado a intermediar o conflito de interesses, aplica a lei positivada, determinando o cumprimento das medidas judiciais cabíveis. A força policial cumpre seu dever de assegurar a ordem e a estabilidade social. O particular busca preservar seu direito de propriedade, não lhe sendo exigível qualquer ato de liberalidade em sentido contrário. E o morador de rua "invasor" luta pelo seu último refúgio.

Na verdade, o cerne do debate é prévio e muito mais profundo e complexo. Tal conflito, que opõem grupos sociais contrastantes, nada mais é do que uma consequência - infelizmente - quase que inevitável das distorções históricas ligadas aos mecanismos de aquisição do direito de propriedade fundiária no Brasil ocorridas desde o período colonial¹, que persistem diante da ineficiente e ainda precária política estatal de gestão da expansão e ocupação urbanas, agravadas tanto pelo intenso processo de adensamento e verticalização das cidades, como pela notória exclusão de determinados grupos do processo de desenvolvimento urbano.

Isso porque raros são os esforços governamentais que buscam soluções concretas e definitivas para o histórico dilema social da carência de habitação popular urbana, que, colocada em dados, traduz-se, só na municipalidade de São Paulo, em 6.765 indivíduos em situação de rua e 7.713 em centros de acolhida da capital, segundo o último censo de 2011². São dados, assim, que tornam indiscutivelmente prioritária a busca estatal por instrumentos efetivamente capazes de reduzir o grave déficit habitacional.

A realidade contrasta, porém, com os inúmeros mecanismos jurídicos que vêm sendo contínua e legalmente colocados à disposição do agente público para enfrentar tal cenário de forma efetiva.

Só o Estatuto da Cidade (lei 10.257/2001) estabelece vinte diferentes mecanismos de regulação urbana voltados principalmente para o desenvolvimento da política habitacional³, dentre os quais destacam-se instrumentos voltados para o fomento da colaboração privada na satisfação das necessidades sociais, substituindo-se uma atuação rigorosamente interventora por uma relação de parceria entre Administração Pública e agentes privados, tais como: (i) a instituição de zonas especiais de interesse social - ZEIS; (ii) a concessão de uso especial para fins de moradia; (iii) a criação de operações urbanas consorciadas; e (iv) a legitimação da posse⁴. E, como última ratio, a lei estabelece, ainda, com respaldo constitucional, a possibilidade de serem desapropriadas aquelas propriedades que não atenderem, nessa ordem, ao parcelamento, à edificação e à utilização compulsórios.

No próprio município de São Paulo, por exemplo, a elaboração do Plano Diretor Estratégico (lei 13.430/2002) - que estabelece, no seu art. 81, como uma das ações estratégicas da Política Habitacional, a aplicação, nas ZEIS, dos instrumentos relativos à regularização fundiária e, quando couber, a concessão especial para fim de moradia, previstos no Estatuto da Cidade (inciso VII) -, culminou, com a posterior edição da lei 13.885/2004 (lei municipal de Uso e Ocupação do Solo), na criação de quatro categorias de ZEIS, a saber: (i) áreas ocupadas por favelas ou loteamentos precários, para regularização fundiária (ZEIS 1); (ii) áreas desocupadas, para provisão habitacional (ZEIS 2); (iii) áreas com concentração de cortiços e oportunidades imobiliárias para produção de habitação social, localizadas em regiões providas de infraestrutura (ZEIS 3); e (iv) áreas desocupadas em regiões de preservação ambiental, necessárias ao desadensamento de loteamentos e favelas a serem urbanizados na proximidades (ZEIS 4)⁵. A citada Lei de Uso e Ocupação do Solo do Município de São Paulo define, assim, no art. 136, os tipos de imóveis que se enquadram especialmente nas definições de ZEIS:

I. os lotes e glebas não edificados; II. os terrenos ocupados por favela; III. os imóveis utilizados como cortiço; IV. as habitações coletivas precárias; V. os conjuntos habitacionais irregulares ocupados por moradores de baixa renda; VI. as edificações deterioradas; VII. os lotes e glebas com área superior a 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) nos quais o coeficiente de aproveitamento não atingiu o mínimo definido para a zona onde se situam, excetuados os terrenos utilizados por postos de abastecimento de veículos e por equipamentos urbanos de infraestrutura que não exijam edificações; VIII. as edificações em lotes ou glebas com área do terreno superior a 500m² (quinhentos metros quadrados) e que tenham, no mínimo, 80% (oitenta por cento) de sua área construída desocupada há mais de cinco anos, excetuados os casos em que ações judiciais incidentes sobre o imóvel tenham impedido ou impeçam a ocupação; IX. os parcelamentos do solo e loteamentos irregulares ocupados por moradores de baixa renda.

O intuito da norma paulista foi, assim, tornar estas áreas mais atrativas para o setor privado, facilitando as parcerias com o Estado no provimento de habitação popular⁶. Conforme destacam RENATO CYMBALISTA e ISADORA TSUKUMO, a partir desse contexto:

Havia a expectativa de que a aplicação das ZEIS, em conjunto com outros instrumentos, contribuísse para a ampliação da oferta de imóveis, a preços que viabilizassem um número maior de empreendimentos, a custos compatíveis com os programas habitacionais em implantação no Centro de São Paulo⁷.

Já na cidade de Porto Alegre, no ano de 2002, foi instituído o denominado "urbanizador social", com o objetivo de se criarem incentivos para o empresário privado, atraindo-o para uma parceria na atividade de parcelamento regular do solo. Esse processo se deu através de uma relação privilegiada com o empreendedor privado, criando-se um procedimento administrativo diferenciado voltado para a admissão de vantagens na sua tramitação e na flexibilização dos padrões urbanísticos. Tais prerrogativas só seriam legítimas, porém, na medida em que o parcelamento fosse destinado especificamente à população de baixa renda. Ou seja, em contrapartida aos benefícios conferidos a tais empreendedores denominados de "urbanizadores sociais", lhes caberia oferecer à municipalidade compensações, tais como a construção de equipamentos urbanos, comunitários ou de geração de renda, bem como a comercialização direta de parte dos lotes com adquirentes de baixa renda indicados pelo próprio ente estatal parceiro.⁸

Uma das maiores experiências nesse sentido foi desenvolvida, em Porto Alegre, no contexto do "Projeto Integrado Desenvolvimento Sustentável Lomba do Pinheiro", instituído através da lei municipal 9.162/2003 como um instrumento regulatório de incentivo à produção de lotes urbanos regulares para fins de disponibilização, por preços acessíveis, à população de baixa renda, criando-se, sem a necessidade de se recorrer a mecanismos mais drásticos, um inovador modelo de parcelamento do solo e de urbanização, evidentemente apoiado no princípio da solidariedade. Isso porque, em um cenário ideal de implementação, buscou combinar diferentes diretrizes e instrumentos de cooperação entre Poder Público e particular, voltados para a geração de habitação de interesse social, para o combate à irregularidade e aos malefícios urbanos e ambientais do loteamento clandestino e para a equidade na distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização da cidade.

De fato, alguma dose de criatividade e vontade política são capazes de, senão resolver definitivamente, ao menos reduzir consideravelmente o problema. Uma experiência nesse sentido, extraída do Direito Comparado, é paradigmática. Na Inglaterra, foi implementada, em 1992, política habitacional através da criação de uma agência independente denominada Empty Homes Agency, que se tornou responsável por fomentar a reutilização de residências desocupadas⁹, inclusive incentivando a locação dos imóveis subaproveitados por meio, dentre outras alternativas, da intermediação do órgão municipal local, com o qual o proprietário pode celebrar um contrato de arrendamento por, aproximadamente, cinco anos.

Já se o imóvel desocupado não estiver em boas condições de preservação, abre-se ao proprietário a possibilidade de solicitar perante alguma associação de habitação (housing association) um subsídio financeiro para que com ele possa providenciar a renovação do bem. E, em contrapartida, celebra-se um contrato de arrendamento a um baixo custo, permitindo que o proprietário preserve o bem em seu domínio, mesmo que não disponha de recursos financeiros suficientes, sendo, simultaneamente, incentivada a sua reutilização eficiente para fins de moradia popular.

No entanto, se o proprietário não recorrer voluntariamente a qualquer uma dessas soluções que lhe são disponibilizadas e o imóvel permanecer por mais de seis meses desocupado, sujeitar-se-á à perda temporária da posse mediante a aplicação das denominadas "ordens de gestão de residências desocupadas" (empty dwellings management orders), previstas na Housing Act de 2004, e que permitem às autoridades locais utilizar temporariamente a propriedade particular por meio da instituição de uma espécie de aluguel forçado em prol de inquilinos de baixa renda. Tais ordens são, a depender do caso concreto, "provisórias" (com duração de até um ano) ou "finais" (por um período máximo de sete anos), podendo, porém, ser revogadas com o consentimento dos ocupantes.

Incompreensível, portanto, diante do rico leque de possibilidades que podem ser arquitetadas pelo Poder Público para fins de gestão e financiamento do desenvolvimento urbano, a persistente existência de imóveis - como o referido hotel situado na proximidade da famosa esquina da Av. Ipiranga com a Av. São João, no movimentado centro da cidade de São Paulo - completamente abandonados ou desocupados, sem qualquer função ou utilidade social sendo-lhes conferida, em contrariedade ao que estabelece de forma contundente nossa Constituição.

Mister, assim, que novas formas de gestão urbana sejam chamadas a integrar de forma mais ampla e complexa estratégias eficientes de política habitacional, sobretudo através de mecanismos redistributivos capazes de atrair a colaboração dos próprios agentes privados na superação do grave problema de moradia que assola, desde sempre, o país.

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¹Não nos aprofundaremos na análise histórica envolvendo a luta pelo direito de moradia no Brasil, ligada às disfunções históricas no processo de aquisição da propriedade privada urbana e à consequente exclusão de grande parcela da população. Para um aprofundamento do tema a partir de uma análise focada principalmente no processo histórico desenrolado na cidade de São Paulo, cf. HOLSTON, James. Cidadania Insurgente: disjunções da democracia e da modernidade no Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 2013.

²Dados disponíveis. Acesso em 16 set. 2014.

³Tais instrumentos estão arrolados no inciso V do art. 4º do estatuto, que tem, como algumas de suas diretrizes gerais, a gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; a cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; bem como a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização (art. 2o, incisos II, III e IX da norma).

⁴Para uma análise detalhada dos referidos institutos, cf. CYMBALISTA, Renato; TSUKUMO, Isadora Tami Lemos. Terra Urbana para habitação social: alternativas à desapropriação na experiência brasileira. In: FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia (coord.). Revisitando o instituto da desapropriação. Belo Horizonte: Fórum, 2009.

⁵Ibid. p. 106-107. Conforme relatam os autores, "Em 2002, foi realizado um levantamento de campo pela Secretaria de Habitação na área central, visando identificar áreas com concentração de cortiços, moradias precárias e oportunidades imobiliárias no Centro de São Paulo. Como 'moradias precárias' foram identificadas as habitações unifamiliares com mau estado de conservação - especialmente das instalações sanitárias e elétricas - e com grande quantidade de moradores. O conceito de oportunidade imobiliária buscou identificar conjuntos de imóveis, terrenos subutilizados, ou vazios, alguns à venda ou aluguel e estacionamentos - com potencial de transformação em empreendimento habitacional, mediante reforma ou construção nova. (...). No Centro, além dos perímetros resultantes dos levantamentos da SEHAB, foram indicados vários edifícios vazios e terrenos com possibilidade de transformação em habitação social. As indicações foram incorporadas à lei, desde que não localizadas em zonas consideradas de interesse do setor imobiliário ou próximas a áreas valorizadas da cidade. Ou seja, um dos principais critérios para a demarcação de perímetros foi a localização em áreas consideradas desvalorizadas dentro do anel central."

⁶Ibid. p. 110.

⁷Ibid. p. 111. Os autores destacam, ainda, os resultados obtidos com a adoção de tais intrumentos, cujos objetivos não teriam sido integralmente atingidos por motivos de ordem tanto conceitual, quanto prática, como, por exemplo, a localização das áreas demarcadas (que não seriam efetivamente zonas desvalorizadas), bem como a falta de vontade política dos sucessivos governos municipais na sua implementação.

⁸Art. 8º da Lei Municipal 9.162/2003, que dispõe sobre "a parceria da Administração Municipal com os empreendedores considerados urbanizadores sociais".

⁹Conforme pesquisa estatística disponibilizada pela própria agência responsável, até novembro de 2012, eram 710.000 imóveis desocupados na Inglaterra, sendo que, desses, 259.000 tratavam-se de imóveis desocupados de longo-prazo (long-term empty), assim considerados aqueles que se encontram vazios há mais de seis meses. Dados disponíveis em: . Acesso em: 15 set. 2014.

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*Jéssica Acocella é advogada da área de Administração e Departamento de Licitações do BNDES.