Lei geral da Copa - lei 12.663/12, da responsabilidade civil da União

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Muito se tem falado e criticado a lei geral da Copa (12.663/12), especialmente em alguns tópicos, sob o argumento de sua inconstitucionalidade, de violação às leis já em vigor, como os estatutos do torcedor, do idoso, do Código de Defesa do Consumidor, e sob a pecha de ter o Estado fragilizado a sua soberania ao aceitar todas as imposições da FIFA para a realização da Copa do Mundo de Futebol no Brasil, tal qual o tópico relativo à Responsabilidade Civil da União.

Em que pesem as críticas se mostrarem justas em algumas questões, as que recaem sobre o tópico da Responsabilidade Civil da União, constantes dos artigos 22, 23 e 24, da lei 12.663/12, a nosso ver, são infundadas.

Inicialmente não podemos esquecer de que foi o Brasil que se voluntariou, em 2007, para sediar a Copa de 2014, tendo sido, através do Presidente da República e Ministro do Estado de Esporte da época (Luis Inácio Lula da Silva e Orlando Silva) , em grandioso evento, ratificadas as garantias máster apresentadas pela FIFA, já previamente analisadas e assinadas pelas autoridades governamentais brasileiras competentes.

Assim, os compromissos firmados pelo Governo Brasileiro com a entidade futebolística os foram dentro de sua plena soberania e voluntariedade e sob a égide do Estado Democrático de Direito, além, é claro, também sob o foco dos interesses econômicos intrínsecos e extrínsecos relacionados ao evento.

Segundo as informações constantes do site oficial da FIFA, cerca de 715 milhões de pessoas assistiram à final da Copa de 2006 na Alemanha; a Copa da África do Sul foi transmitida para 204 países; dentro dos estádios, 3.170.856 espectadores compareceram às partidas futebolísticas (média de 49 mil pessoas por jogo); o programa de hospitalidade atraiu 250 mil hóspedes e 500 mil estrangeiros visitaram a sede da COPA de 2010. Não são números insignificantes para um Governo e para um país.

De outro lado, a FIFA é uma entidade de direito privado e detém as prerrogativas de organizar e gerir o evento de futebol que vai realizar. Explorar o negócio futebol é seu objetivo social. Precisa, é claro, para tanto, de apoio público governamental para realizar um torneio da envergadura de uma Copa do Mundo. Assim, os países que pretendem sediar o evento analisam as condições oferecidas, os padrões estabelecidos pela organizadora e se candidatam (ou não), aceitando (ou não) o que é estipulado para adesão. No caso, o Brasil aceitou e instrumentalizou essa adesão através da lei geral da Copa.

Entretanto, e certamente, se dentre as normas da lei geral da Copa e outras leis extravagantes relacionadas ao evento Copa do Mundo 2014 houver excesso, desrespeito ou violação à Constituição Federal ou à legislação em vigor, há instrumentos processuais adequados para a devida correção e que devem ser exercitados pelos legitimados.

Nesse sentido, a Procuradoria Geral da República propôs uma ação direta de inconstitucionalidade (ADIn 4.976/DF) cujo objeto é a impugnação aos artigos 23 (responsabilidade civil da União), 37 a 47 (concessão de prêmio e auxílio especial a ex-jogadores) e 53 (isenção de custas e despesas judiciais à FIFA) da lei 12.663/12.

A ADIn 4.976/DF foi recebida e despachada pelo ministro Ricardo Lewandowski que adotou o procedimento abreviado constante do art. 12 da lei 9.868/99, já tendo sido apresentadas as informações do Congresso Nacional e a manifestação da Advocacia Geral da União.

A PGR entende, com relação à Responsabilidade Civil da União, que o artigo 23 da lei geral da Copa teria adotado a Teoria do Risco Integral, em violação ao artigo 37, § 6º, da CF, impondo à União a assunção da responsabilidade por danos que não seriam causados, necessariamente, por seus agentes, mas também por atos de terceiros e fatos da natureza, dispensada, ainda, a comprovação da falha administrativa. " Impõe, assim, o dever de indenização por fatos estranhos à atividade administrativa e atos predatórios de terceiros, o que não se coaduna com a idéia da responsabilidade pela faute du service", argumenta a PGR na citada ADIn.

Divergimos de tal posicionamento e não por admitir que nosso ordenamento abrigue a Teoria do Risco Integral incondicionalmente, teoria essa que, em brevíssima conceituação, não reconhece as causas excludentes de responsabilidade e impõe a responsabilidade independente de nexo causal, mas porque a norma combatida (artigo 23) não trata dessa matéria.

Se é certo que, em regra, e conforme disposto no parágrafo sexto, do artigo 37, da CF, a Responsabilidade do Estado está fundada na responsabilidade extracontratual do Estado, objetiva e decorrente do risco da Administração no exercício comissivo ou omissivo de suas ações, também é certo afirmar que já vigoram hipóteses da aplicação da teoria do risco integral em nosso ordenamento. A própria Constituição Federal em seu artigo 21, inciso XXIII, "d" (inserido pela EC 49/06), ao dispor sobre a exploração dos serviços e instalações nucleares e o comércio de minérios nucleares sob o monopólio estatal , prevê a responsabilidade da União independente de apuração de culpa. A Teoria do Risco Integral é também aplicada na área ambiental, ante a catastrófica situação de degradação ambiental, impondo-se responsabilidades independentemente de excludentes e até pela legislação Civil (artigos 246, 393 e 399 do CC).

Entretanto, o que se lê do artigo 23 não é a aplicação da Teoria do Risco Integral, tal como defendido pela PGR na ADIn 4.976, mas dispositivo pelo qual a União assume os efeitos da responsabilidade civil por danos resultantes ou surgidos em decorrência de incidente ou acidente de segurança do evento e exceto se a FIFA ou a vítima tiver concorrido para a sua ocorrência. Nítida se vê estipulada a excludente de responsabilidade e também clara se vê a indicação do requisito necessário do nexo causal para que a União assuma os efeitos da responsabilidade civil a ser indenizada, e em específicas situações decorrentes da segurança do evento.

O que se extrai, ainda, desse dispositivo, é que a União se tornou garantidora do ressarcimento devido, porém não a responsável, o que também lhe enseja o direito à subrrogação de todos os direitos contra terceiros. A doutrina italiana denomina essa modalidade de responsabilidade civil de um dever jurídico de garantia:

" Se si considera, infine, la definizione di garanzia in senso tecnico proposta dalla più recente dottrina quale rimedio che dà al creditore la sicureza di raggiungere Il risultado, dedotto in obbligazione e al quale egli è interessato, o almeno un suo equivalente economico, anche quando venga meno la prestazione del debitore o malgrado la sua opposizione o inerzia, agendo sui terzi oppure grazie alláttività di um terzo, ci si avvede che responsabilità civile anche qui è um prius lógico e giuridico della garanzia " (Alpa, Guido, La Responsabilità Civile, parte generale, Torino, UTET, 2010, PP 128-129)

A assunção de responsabilidade pela União é situação já instrumentalizada na legislação pátria através da Lei n. 10.744, de 2003 (que dispõe sobre a assunção, pela União, de responsabilidades civis perante terceiros no caso de atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos, contra aeronaves de matrícula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público, excluídas as empresas de táxi aéreo) e da Lei 10.309, de 2001 (que dispõe sobre a assunção pela União de responsabilidades civis perante terceiros no caso de atentados terroristas ou atos de guerra contra aeronaves de empresas aéreas brasileiras , por exemplo.

O que diferencia a assunção de responsabilidade civil da União constante do artigo 23 da LGC daquelas constantes nas leis 10.744/03 e 10.309/01 citadas é que nessas restaram estabelecidos os limites das despesas das responsabilidades assumidas e no dispositivo aqui comentado o cheque é em branco. Esse sim é o pecado que encontramos nesta brevíssima análise sobre o tema: faltou ser estabelecida uma necessária limitação quantitativa do montante global das despesas decorrentes da responsabilidade civil perante terceiros nos casos de acidentes em decorrência da segurança do evento. Deixou-se em aberto um saldo, sem limite, o que não é compatível com os princípios administrativos da razoabilidade, da proporcionalidade e à boa administração.

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