IBAMA publica nova regulamentação sobre a apuração e aplicação de sanções administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente

A lei de crimes ambientais e o decreto federal 6.514/2008 estabelecem que as sanções pecuniárias podem variar de R$50,00 (cinquenta reais) a R$50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais), sendo que o supracitado Decreto admite, por exemplo, que os valores das multas para um mesmo tipo infracional variem entre R$5.000,00 e R$50.000.000,00 (art. 61) e de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) (art. 66).

Contudo, apesar destas normas indicarem os valores mínimos e máximos das multas para os respectivos tipos infracionais, elas não detalham os critérios para dosimetria das penalidades pecuniárias.

Esta previsão legal extremamente aberta implicou na delegação de excessiva discricionariedade às autoridades administrativas e julgadoras, que passaram a aplicar as penas pecuniárias baseados em critérios genéricos previstos no art. 4º do citado Decreto, que assim dispõe:

Art. 4º O agente autuante, ao lavrar o auto de infração, indicará as sanções estabelecidas neste Decreto, observando:

I - gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infração e suas consequências para a saúde pública e para o meio ambiente;

II - antecedentes do infrator, quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental; e

III - situação econômica do infrator.

§ 1º Para a aplicação do disposto no inciso I, o órgão ou entidade ambiental estabelecerá de forma objetiva critérios complementares para o agravamento e atenuação das sanções administrativas.

Vê-se que o próprio Decreto prevê expressamente, nos termos do §1º do art. 4º, a necessidade de regulamentação da matéria e determina a edição de norma complementar estabelecendo critérios para dosimetria das sanções pecuniárias. Entretanto, decorridos cerca de 14 anos da sanção da lei de crimes ambientais, os critérios objetivos para arbitramento do valor, agravamento e atenuação das penalidades ainda não haviam sido estabelecidos.

Embora a citada lei e respectivo decreto tenham sido regulamentados pelas instruções normativas do IBAMA nº 14/2009, nº 27/2009, Portaria da Presidência do IBAMA nº 2/2010, Portaria IBAMA nº 6/2011, Portaria IBAMA nº 26/2009, e Portaria nº 578/2011 (todas revogadas pela recente Instrução Normativa 10/2012), não se definiu os critérios objetivos para dosimetria das multas.

Em decorrência dessa omissão legislativa, inúmeros autos de infração foram lavrados neste interregno imputando aos infratores penalidades pecuniárias acima do mínimo legal e até mesmo no teto correspondente ao tipo, muitas vezes, sem apresentar qualquer fundamentação.

Tal procedimento, além de violar claramente os princípios da motivação e da legalidade (e, potencialmente, os princípios da proporcionalidade, da isonomia e da razoabilidade), é questionável em razão da própria ausência de regulamentação do art. 4º, §1º do Decreto Federal nº 6.514/2008. De igual modo, é questionável a delegação de poder ao agente público ou à autoridade julgadora de definir o valor da penalidade pecuniária com tamanho grau de discricionariedade (R$50,00 a R$50.000.000,00) e, com isso, "substituindo" o dever legislativo/normativo de se definir os valores ou, pelo menos, os critérios de dosimetria cabíveis para cada hipótese.

Finalmente, no dia 7 de dezembro de 2012, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA editou a Instrução Normativa Nº 10/2012 (publicada no Dário Oficial da União em 10.12.2012 e republicada no dia 13.12.2012), regulamentando os procedimentos para apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, a imposição das sanções, a defesa, o sistema recursal e a cobrança de multas no âmbito daquele Instituto.

A referida IN IBAMA nº 10/2012 traz uma série de disposições relevantes para a aplicação das sanções, competências, procedimentos para conversão das penalidades e o devido processo legal. Contudo, dentre os diversos aspectos tratados nos 139 artigos da norma, destaca-se a regulamentação do supracitado art. 4º, §1º do Decreto Federal nº 6.514/2008. Com efeito, a IN regulamenta de forma objetiva os critérios para dosimetria das penalidades pecuniárias, limitando significativamente a margem de discricionariedade e subjetividade no que tange à definição dos valores das multas, reduzindo-se, assim, a insegurança jurídica.

Em seu anexo I a referida norma traz as tabelas com os critérios e percentuais específicos para definição do valor base da multa para os tipos infracionais onde o valor da penalidade é aberto/variável.

Além disso, a IN traz o rol das circunstâncias atenuantes e agravantes, tais como os antecedentes do infrator, a gravidade da infração e os seus efeitos para o meio ambiente e para saúde pública, a (ir) reversibilidade dos danos causados, os meios empregados, os horários da prática da infração (noturna, domingos e feriados), participação de agentes públicos, participação ou financiamento público da atividade/empreendimento, bem como os aspectos subjetivos da ação ou omissão do infrator (dolo ou culpa). E, com base nestes critérios, o valor base da multa poderá ser majorado ou minorado, conforme percentuais expressamente indicados na norma.

Acertadamente, a referida Instrução Normativa do IBAMA também cuidou de incorporar expressamente em seu texto a aplicação dos princípios da motivação e da legalidade, determinando em seu art. 12, §1º, que "o valor da multa será fixado sempre pelo seu valor mínimo quando não constarem do auto de infração ou dos autos do processo os motivos que determinem a sua elevação acima do piso".

Outro ponto a ser destacado é que em razão dos critérios de dosimetria das penas atribuírem bastante peso ao porte da empresa autuada (com base na receita bruta anual), o valor das sanções para as empresas de grande porte tendem a se elevar acima dos patamares anteriormente praticados pelo IBAMA, podendo, em muitos casos, atingir o teto legal para o respectivo tipo quando conjugado com outros critérios e agravantes.

Um dos aspectos passíveis de discussão acerca da referida IN é a aplicação do art. 124, que determina que "todos os processos pendentes de julgamento, na data de publicação desta Instrução Normativa, em análise nas áreas de arrecadação, técnica, fiscalização ou jurídica, deverão ser processados, independentemente da fase processual em que se encontrem, segundo o disposto neste ato normativo". Ao nosso entender, o dispositivo deve ser compreendido como a observância imediata das regras processuais previstas na norma para os processos não em curso, sem que isso importe na aplicação retroativa dos critérios para fixação das multas quando estes implicarem em majoração da sanção de autos de infração lavrados anteriormente à publicação da norma, em razão da vedação constitucional da retroatividade de norma em prejuízo do administrado (art. 5º, XL da Constituição da República).

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* Leonardo Pereira Lamego é advogado do escritório Rolim, Viotti & Leite Campos Advogados

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