A medida provisória 575 e seu impacto nas parcerias público-privadas

No último dia 7 de agosto, editou-se a medida provisória 575, voltada especificamente à alteração da lei 11.079/2004, que regulamenta as parcerias público-privadas (PPP). Dentro dos recentes esforços do Governo Federal para estimular os investimentos em infraestrutura, a MP tem por intuito estimular a contratação de PPP o que faz por meio: (i) do aumento do limite percentual de comprometimento da receita corrente líquida (RCL) de Estados e Municípios, decorrentes de despesas originadas em contratos de PPP; (ii) da liquidez das garantias prestadas pelo fundo garantidor das PPP (FGP); (iii) pela possibilidade de antecipação de receitas da concessionária, decorrente do denominado aporte de recursos públicos para construção e fornecimento de bens reversíveis; e (iv) pela desoneração tributária parcial deste aporte.

Inicialmente, a MP ampliou para 5% o limite de comprometimento da RCL, anteriormente fixado em 3%. Ainda que à época de anúncio desta intenção por parte do Governo tenha havido pouco interesse nesta medida, sendo noticiado à larga que Estados e Município não estavam amarrados por conta deste limite, é fato que muitos projetos foram abortados ou tiveram o volume de investimentos diminuído por conta da limitação em 3%. Portanto, a ampliação da restrição é alvissareira e, como bem destacado na exposição de motivos da MP, permitirá que Estados e Município que já vêm adotando PPP com relativo sucesso, possam ampliar seus respectivos programas.

O segundo ponto da MP, malgrado estabelecer medidas salutares em termos da garantia das PPP, tende a ser uma medida de pouca efetividade, eis que para seu sucesso e aplicação, é necessário que a União Federal, enfim, passe a adotar a PPP como um modelo viável de contratação. Não é muito animador o fato de existir no âmbito federal apenas um projeto em execução (Datacenter), e mesmo assim promovido por empresas estatais (Banco do Brasil e Caixa), o que em si revela o pouco envolvimento pelo Governo Federal com esse modelo de contratação. Fato é que as novas regras diminuem os prazos de execução da garantia e conferem maior rigor nas obrigações do parceiro público em relação à aceitação e rejeição de faturas dando maior efetividade ao FGP.

A maior inovação contida no novo diploma é a instituição do denominado "aporte", parcela pública repassada ao parceiro privado para a construção e fornecimento de bens reversíveis da concessão. O intuito, aqui, foi o de segregar este aporte da contraprestação, delineando então duas grandes parcelas públicas na PPP: o aporte, destinado para os investimentos, e a contraprestação que continua voltada ao custo operacional. A partir desta divisão, tornou-se possível tratar o aporte de modo diferenciado, conferindo-lhe o tratamento devido em relação ao seu papel na PPP, uma vez que há muito se discutia que o pagamento referente aos investimentos realizados pelo parceiro público em ativos do poder concedente merecia ser regulado de modo específico, mormente para racionalizar a estrutura de custos do contrato, em relação ao custo tributário e ao custo de capital.

Neste ponto, a MP permitiu que, em relação ao aporte, fosse conferido um regime tributário próprio, por meio do qual se difere o recolhimento dos tributos incidentes sobre a renda (IRPJ), o lucro (CSLL) e o faturamento (PIS/COFINS), por intermédio da não contabilização da quantia transferida a título de aporte, quando do seu recebimento pelo concessionário, nas bases de cálculo destes tributos. Seguindo neste intuito, a MP acabou por "zerar" o recolhimento do IRPJ e da CSLL em relação ao aporte, eis que determina sua contabilização pari passu com a realização do custo correspondente. Assim, acabar-se-á por anular a receita pelo custo, para fins de apuração da renda e do lucro do parceiro privado. Isso, contudo, não ocorre com o PIS/COFINS, que, incidente sobre o faturamento, deixa de considerar os custos do parceiro privado. Portanto em relação ao PIS/COFINS a MP propiciou não propriamente uma desoneração, mas um diferimento (postergação do seu recolhimento).

Deste modo, tem-se ao menos a redução do IRPJ e da CSLL na concessão, conferindo racionalidade tributária à PPP, porquanto não faz o menor sentido tributar o particular por aquilo que é despendido na consecução de um ativo público. No regime atual, a incidência destes tributos caracteriza apenas transferência de recursos dos Estados e Municípios para a União, o que é tanto mais irracional quando se considera que muitos dos projetos de PPP contam, direta ou indiretamente, com recursos da União para sua consecução, em especial de ações específicas do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC.

Ainda em relação ao aporte, a MP permitiu que seu repasse ao parceiro privado observasse a proporcionalidade com as etapas do investimento efetivamente executadas. É dizer: ao contrário do que ocorre com a contraprestação, que deverá observar a disponibilização do serviço para sua liberação, o aporte poderá ser liberado concomitantemente com a construção ou fornecimento do bem, o que representa um considerável avanço em termos dos custos de capital da concessão. É que com a disponibilidade de recursos públicos, o parceiro privado depende menos da tomada de financiamentos e dos respectivos custos destes contratos, que, aliás, eram ainda maiores em virtude dos riscos decorrentes da antecipação integral dos investimentos para amortização futura, por intermédio da contraprestação.

Enfim, estes são os principais elementos da MP 575, que, muito embora ainda passíveis de críticas quanto à redação adotada, sobretudo no emprego de termos e expressões que podem dar margem a interpretações equivocadas acerca das inovações por eles trazidas, sinalizam a preocupação da União em adaptar a legislação de PPP às dificuldades e problemas levantados com a experiência nos contratos em execução e nos projetos em estudo.

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* Caio de Souza Loureiro é advogado do escritório Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques Sociedade de Advogados

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