Direito Tributário: Situação atual e perspectivas

Hugo de Brito Machado*

Muitos ainda confundem tributo com direito tributário, e por isto afirmam que o objetivo deste é viabilizar a arrecadação de recursos financeiros indispensáveis para que o Estado possa desempenhar suas atividades. Não é assim. O tributo, no dizer de Baleeiro, "é vetusta e fiel sombra do poder político há mais de 20 séculos. Onde se ergue um governante, ela se projeta sobre o solo de sua dominação. Inúmeros testemunhos, desde a Antigüidade até hoje, excluem qualquer dúvida." (Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar, 7ª edição, Forense, Rio de Janeiro, 1997, p. 1.). Já o Direito Tributário é obra recente da civilização humana. É um sistema de limites que se imaginou necessário para conter os abusos de poder praticados pelos governantes.

Atualmente, em todos os países civilizados do mundo fala-se em Direito Tributário e se diz que a relação tributária é uma relação jurídica e não mais uma relação simplesmente de poder. E assim é, realmente, no plano da Teoria Jurídica. Estamos longe, porém, de vivenciarmos a tributação como relação estritamente jurídica, tantos e tão persistentes são os abusos de poder praticados pelos governantes nessa relação. Abusos que vão desde a edição das normas definidoras da relação tributária até a aplicação destas na arrecadação dos tributos. Abusos consubstanciados no total desrespeito pelos direitos do cidadão contribuinte.

Para que não considerem exagerada nossa afirmação vamos aos exemplos de tais abusos. O art. 212 do Código Tributário Nacional estabelece que "os Poderes Executivos federal, estaduais e municipais expedirão, por decreto, dentro de noventa dias da entrada em vigor desta Lei, a consolidação, em texto único, da legislação vigente, relativa a cada um dos tributos, repetindo-se esta providência até o dia 31 de janeiro de cada ano". Nem foi editada a consolidação dentro dos noventa dias do início da vigência do Código, nem até hoje qualquer dos poderes executivos do País cumpriu seu dever de editar anualmente as consolidações, que teriam a finalidade de minimizar os malefícios da enorme inflação legislativa em matéria tributária.

A inflação legislativa é, em si mesma, um desrespeito ao contribuinte. Mas situa-se no campo da política jurídica. Já a não edição anual da consolidação das leis de cada tributo é um desrespeito ao contribuinte, situado no campo estritamente jurídico, pois consubstancia o não cumprimento, pelos governantes, de um indiscutível dever jurídico, que é o dever de consolidar em texto único a legislação de cada tributo, providência que teria a virtude de nos permitir o conhecimento das leis que a cada dia alteram nossos deveres como contribuintes.

Como decorrência da inflação legislativa temos ainda, em nosso Direito Tributário, bastante amesquinhado ou praticamente extinto o denominado efeito didático da jurisprudência. Como se sabe, toda lei nova suscita divergências em sua interpretação. Uma vez aplicada, e em alguns casos antes mesmo de ser aplicada, suscita conflitos. Esses conflitos são levados ao Poder Judiciário, que bem ou mal os resolve. Fixa o entendimento que se deve considerar como correto. É o efeito didático da jurisprudência. As decisões judiciais nos ensinam a interpretar as leis, para que possamos nos conduzir de acordo com os seus preceitos. Entretanto, em nosso Direito Tributário a velocidade com a qual as leis são alteradas por outras leis é muito maior do que o a da atuação do Judiciário. Assim, quanto os tribunais nos ensinam a interpretar uma lei tributária essa lei já foi alterada. Já estamos diante de uma lei nova. Novos conflitos são então instaurados sem que possamos usufruir aquele efeito didático da jurisprudência.

Por isto mesmo temos afirmado que a melhor reforma tributária que poderíamos ter nos dias atuais consistiria apenas de dois dispositivos. Um proibindo toda e qualquer alteração em toda e qualquer norma da legislação tributária pelo prazo de dez anos. E a outra definiria a entrada em vigor daquela e a revogação das disposições em contrário. Durante esses dez anos os técnicos estudariam projetos de um novo sistema tributário. Sem o clima de emergência que tem sido vivenciado em todas as reformas tributárias realizadas no País nos últimos quarenta anos.

Quanto aos abusos na aplicação das leis tributárias citamos o exemplo do contribuinte do imposto de renda, pessoa física, que recebeu rendimento pago por uma autarquia federal. Não obstante descontado o imposto de renda na fonte, sua declaração anual de rendimentos foi retida pela "malha fina" e não lhe foi admitida a compensação do imposto retido na fonte. A explicação da autoridade fazendária consistiu na afirmação de que a autarquia federal não havia repassado para a Receita o valor descontado.

É da maior evidência que o contribuinte do imposto de renda que tem retido imposto pela fonte pagadora tem direito de compensar o valor retido em sua declaração anual de rendimentos. Não obstante cristalino esse direito, o fisco não o respeita.

Muitos outros exemplos podem ser citados. Cobrança de tributo já pago ao argumento de que o pagamento fora feito com incorreta indicação do código correspondente. Apreensão de mercadorias sem motivo razoável para tanto. Recusa no fornecimento de certidões negativas inteiramente injustificáveis. Exigência de certidão negativa de dívidas tributárias como condição para o pagamento de precatórios. Recusa de inscrição no cadastro de contribuintes ao argumento de que o requerente está devendo tributo. Ou que o contribuinte, pessoa física, tem como sócio alguém que participa de outra pessoa jurídica e aquela é devedora de tributo.

Inúmeros exemplos podem ser citados de práticas inteiramente arbitrárias contra o contribuinte. E não estamos nos referindo a práticas de legalidade discutível, mas a práticas de ilegalidade flagrante.

Para o combate à arbitrariedade na aplicação das leis tributárias temos preconizado a responsabilização do agente público pelos danos delas decorrentes. O contribuinte deve, para esse fim, identificar o agente público ao qual seja imputável a prática ilegal e desde que tenha a prova dos fatos, tanto do fato causador do dano como da ocorrência deste, ingressar em juízo com ação pedindo indenização.

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*Juiz aposentado do TRF da 5^a Região, Professor Titular de Direito Tributário da UFC e Presidente do ICET - Instituto Cearense de Estudos Tributários

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