Cooperativismo médico e complementação ao Serviço Único de Saúde: legítima relação

Renato Lúcio de Toledo Lima*

A sociedade cooperativa "não se destina a remunerar o capital, mas sim o esforço de cada pessoa" (Cf. BECHO, Renato Lopes, Elementos de Direito Cooperativo, Dialética, 2002, p. 32).

A via cooperativista, no atual cenário de crise capitalista depois de mais de uma década de ruína do comunismo, habilita-se como alternativa que merece prestígio.

O incriticável luminar do Direito Cooperativo Renato Lopes Becho¹ primeiro conceitua as cooperativas como "sociedades de pessoas, de cunho econômico, sem fins lucrativos, criadas para prestar serviços aos sócios de acordo com princípios jurídicos próprios e mantendo seus traços distintivos intactos", e depois, ao falar do objetivo da cooperação, diz que quando se fala em cooperação "tem-se em mente a união de pessoas com desejos semelhantes, buscando facilitar uma tarefa, a consecução de uma meta mais facilmente, etc.", e que em sede de cooperativa, "uma das formas de cooperação, o objetivo imediato é a união de pessoas para obter uma vantagem econômica para todos os membros do grupo que se uniu". Continua: "Essa vantagem econômica advém da eliminação de um ou mais intermediários do processo produtivo, fazendo com que a riqueza que esta alcançava, muitas vezes maior do que a do produtor, venha a compor o patrimônio pessoal do cooperado".

Reitere-se que quando a sociedade cooperativa age no cumprimento do objetivo social ela o faz como longa manus dos cooperados.

As cooperativas de trabalho médico instituíram-se com permissivo no art. 5º, XVIII, e art. 174, § 2º, da Constituição Federal (clique aqui) e nos termos da lei 5.764/71 (clique aqui), com o propósito de facilitar o exercício profissional dos seus associados, apondo-se no mercado como uma única voz.

A ideia de serviço público sofreu significativa modificação em seu conteúdo e forma. Nesse diapasão, a Emenda Constitucional 19 de 1998 (clique aqui) adicionou o vocábulo "eficiência" como mais um dos princípios norteadores da Administração Pública. A Administração Pública assemelhou-se, por um tênue divisor, à iniciativa privada no que concerne à prestação de seus serviços. A disciplina sobre a prestação do serviço de saúde, hodiernamente municipalizado, atribuiu aos Municípios enorme responsabilidade, sobretudo impulsionada pelo princípio da eficiência.

A contratação direta pela Administração Pública tornar-se-ia inviável, como a impossibilidade do incremento do quadro de pessoal em observância ao disposto na lei complementar 101/2000 (lei de Responsabilidade Fiscal - clique aqui) e a reduzida remuneração paga pela Administração, a desestimular o exercício da atividade.

Além disso, a realidade dos Municípios brasileiros muitas vezes remonta a diversos concursos públicos frustrados, ou seja, que sequer têm completas as inscrições, o que se explica no fato de haver poucos profissionais dispostos a habitar cidades pequenas na qualidade de servidores municipais.

Nesse passo, emergiu a possibilidade de contração, através de licitação pública, de sociedade que preste serviços na área de saúde, complementando assim o quadro de serviços prestados pelas municipalidades.

A Constituição Federal em seu art. 199 assim preceitua:

"Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.

§ 1.º. As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos." (grifou-se)

A saúde não é serviço público que demanda execução direta, eis que a própria Constituição Federal previu a colaboração da iniciativa privada. Valioso o escólio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro ao comentar o sobredito art. 199 da Constituição Federal:

"(...) o que pode o Poder Público é contratar instituições privadas para prestar atividades-meio, como limpeza, vigilância, contabilidade, ou mesmo determinados serviços técnicos-especializados, como os inerentes aos hemocentros, realização de exames médicos, consultas, etc.; nesses casos, estará transferindo apenas a execução material de determinadas atividades ligadas ao serviço de saúde, mas não sua gestão operacional". (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parceria na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas. São Paulo: Atlas, 1996. p.109).

A lei 8.080/90 (clique aqui), que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, em seus art. 20 a 26 estabelece:

TÍTULO III

DOS SERVIÇOS PRIVADOS DE ASSISTÊNCIA Á SAÚDE

CAPÍTULO I

Do Funcionamento

Art. 20. Os serviços privados de assistência à saúde caracterizam-se pela atuação, por iniciativa própria, de profissionais liberais, legalmente habilitados, e de pessoas jurídicas de direito privado na promoção, proteção e recuperação da saúde.

Art. 21. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.

Art. 22. Na prestação de serviços privados de assistência à saúde, serão observados os princípios éticos e as normas expedidas pelo órgão de direção do Sistema Único de Saúde (SUS) quanto às condições para seu funcionamento.

Art. 23. É vedada a participação direta ou indireta de empresas ou de capitais estrangeiros na assistência à saúde, salvo através de doações de organismos internacionais vinculados à Organização das Nações Unidas, de entidades de cooperação técnica e de financiamento e empréstimos.

§ 1.º Em qualquer caso é obrigatória a autorização do órgão de direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS), submetendo-se a seu controle as atividades que forem desenvolvidas e os instrumentos que forem firmados.

§ 2.º Excetuam-se do disposto neste artigo os serviços de saúde mantidos, em finalidade lucrativa, por empresas, para atendimento de seus empregados e dependentes, sem qualquer ônus para a seguridade social.

CAPÍTULO II

Da Participação Complementar

Art. 24. Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o Sistema Único de Saúde (SUS) poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada.

Parágrafo único. A participação complementar dos serviços privados será formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público.

Art. 25. Na hipótese do artigo anterior, as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos terão preferência para participar do Sistema Único de Saúde (SUS).

Art. 26. Os critérios e valores para a remuneração de serviços e os parâmetros de cobertura assistencial serão estabelecidos pela direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS), aprovados no Conselho Nacional de Saúde.

§ 1.º Na fixação dos critérios, valores, formas de reajuste e de pagamento da remuneração aludida neste artigo, a direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS) deverá fundamentar seu ato em demonstrativo econômico-financeiro que garanta a efetiva qualidade de execução dos serviços contratados.

§ 2.º Os serviços contratados submeter-se-ão às normas técnicas e administrativas e aos princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS), mantido o equilíbrio econômico e financeiro do contrato.

§ 3.º (Vetado).

§ 4.º Aos proprietários, administradores e dirigentes de entidades ou serviços contratados é vedado exercer cargo de chefia ou função de confiança no Sistema Único de Saúde (SUS).

A norma em tela denota que a contratação de serviço de saúde pode sim ser adotada por meio de contrato com entidade filantrópica ou sem fins lucrativos, a exemplo das cooperativas, que realizará o atendimento à população.

Logo, a momentânea aversão do Governo paulista à contratação de cooperativas pelo Poder Público não se justifica, sobretudo depois do recente advento da lei 12.349, de 15 de dezembro 2010 (clique aqui). Esse diploma legal foi assertivo quanto à proibição de estabelecer distorções em relação à neutralidade que desprestigiem sociedades cooperativas nas convocações licitatórias, modificando a redação do art. 3.º, § 1.º, inc. I, da lei 8.666/93 (clique aqui) (destaques adicionais):

Art. 3.º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010)

§ 1.º É vedado aos agentes públicos:

I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5º a 12 deste artigo e no art. 3º da Lei n. 8.248, de 23 de outubro de 1991; (Redação dada pela Lei n. 12.349, de 2010)

Veja-se, portanto, quão equivocado era o entendimento vogal no Estado de São Paulo, cujo Governador, aos 21 de junho de 2010, editara o malfadado decreto 55.938 (clique aqui), que vedava a participação, em licitações, de cooperativas nos casos que especifica e dá providência correlata.

A proibição sem cabimento foi esvaziada pela norma interpretativa já mencionada, de amplitude nacional, de 15 de dezembro de 2010.

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¹ Tributação das Cooperativas, 2 ed., Dialética, São Paulo, 1999, pp. 80 e 81.

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*Sócio do escritório Fernando Corrêa da Silva Sociedade de Advogados

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