Serviços funerários são serviços públicos?

Fernando Herren Aguillar*

Os serviços funerários, na Constituição de 1891 (art. 72, 5º - clique aqui) e na de 1934 (art. 113, 7º - clique aqui), eram expressa­mente reservados aos municípios. A questão era tratada no capítulo das garan­tias e direitos individuais e conjuntamente com o direito de escolher livremente a própria religião: "Art. 72 - [...] § 5º - Os cemitérios terão caráter secular e serão administrados pela autoridade municipal, ficando livre a todos os cultos religiosos a prática dos respectivos ritos em relação aos seus crentes..." O texto da Constituição de 1934 é idêntico, salvo pela troca da palavra "ficando" pela palavra "sendo".

A origem desse tratamento jurídico está no fato de que os serviços fúnebres sempre estiveram associados à fé católica no Brasil. Para assegurar o direito individual de livremente escolher sua religião, a Constituição de 1891 laicizou a atividade funerária, confiando-a aos municípios. O tratamento permaneceu na Constituição de 1934 e perpetuou-se na prática dos municípios e no imaginário jurídico desde então.

Daí deriva a tradição de se tratar os serviços funerários como serviços públi­cos municipais. A doutrina tradicional de Direito Administrativo e o STF se pronunciaram sempre no sentido da competência municipal para lidar com os serviços funerários na condição de serviços públicos. Na ADIn 1221 (clique aqui), julgada em 9 de outubro de 2003, assim se manifestou seu Relator, Carlos Velloso: "Os serviços funerários constituem, na verdade, serviços municipais, tendo em vista o disposto no art. 30, V, da Constituição: aos municípios compete 'organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial'. Interesse local diz respeito a interesse que diz de perto com as necessidades imediatas do município. Leciona Hely Lopes Meirelles que 'o serviço funerário é da competência municipal, por dizer respeito a atividades de precípuo interesse local, quais sejam, a confecção de caixões, a organização de velório, o transporte de cadáveres e a administração de cemitérios' (Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 10ª edição, 1998, atualizada por Izabel Camargo Lopes Monteiro e Célia Marisa Prendes, Malheiros Editores, pág. 339). Esse entendimento é tradicional no Supremo Tribunal Federal, conforme se vê do decidido no RE 49.988/SP, Relator o Ministro Hermes Lima, cujo acórdão está assim ementado: 'EMENTA: Organização de serviços públicos municipais. Entre estes estão os serviços funerários. Os municípios podem, por conveniência coletiva e por lei própria, retirar a atividade dos serviços funerários do comércio comum.' (RTJ 30/155)".

Já nos manifestamos contrariamente a esse entendimento (AGUILLAR, 2009) que, como se percebe, se baseia em Constituições anteriores e em doutrina que não se deteve na atual Carta Política. O enfoque dado na nova sistemática constitucional é um enfoque típico de Direito Econômico: as atividades são percebidas por um ângulo econômico. E, na vigência da CF/88 (clique aqui), na ausência de qualquer res­salva às atividades funerárias, estas são atividades livres à iniciativa privada. Não se encontram listadas em nenhuma parte da CF/88 como serviço público ou função pública. E não há motivo para que sejam atividades de acesso res­trito aos particulares.

Em consequência, entendemos que são inconstitucionais (ou, dependendo do caso, não foram recepcionadas pela CF/88) as leis municipais que atribuam o caráter de serviço público aos serviços funerários, condicionando à concessão ou à permissão municipal o desempenho de qualquer atividade rela­cionada a eles. Isso abrange da constituição e funcionamento de funerárias até o desempenho de atividades relacionadas a cemitérios. O máximo que o município pode exigir dos particulares é o alvará de funcionamento e as demais exigências urbanísticas e de edificação. Embora não tenhamos conhecimento de precedentes jurisprudenciais, a denegação de alvará de funcionamento sem licitação pública, sob a alegação de se tratar de serviço público, no nosso entender, sujeita o ente pú­blico a MS.

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*Advogado consultor do escritório Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques, Sociedade de Advogados

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