Impossibilidade da cobrança aos municípios dos débitos previdenciários oriundos das câmaras de vereadores

Pedro Melchior de Mélo Barros*

Torna-se cada vez mais comum no país a celeuma existente entre as municipalidades e a previdência social federal no que diz respeito à cobrança realizada pela última, consubstanciada nos créditos previdenciários que deixam de ser pagos pelas câmaras de vereadores.

A cada semestre, os municípios brasileiros iniciam uma verdadeira via crucis junto a Receita Federal do Brasil visando renovar as suas certidões negativas de débitos ou positivas com efeito de negativa, para recebimento de recursos públicos federais visando o incremento das atividades da edilidade.

Ao obterem o extrato de restrições, surge a desagradável notícia no sentido de que o documento apenas poderá ser expedido mediante o pagamento das multas decorrentes de ausência de apresentação ou divergência nos valores da GFIP's oriundas da contabilidade do Poder Legislativo.

No entender do órgão arrecadador, uma vez que as câmaras legislativas não possuem autonomia jurídica, a elas não poderá ser imputada à responsabilidade pelo pagamento das infrações cometidas a legislação de regência, recaindo, destarte ao Município o dever de adimplência.

Se não bastasse a constante queda nas verbas referentes ao Fundo de Participação dos Municípios, atrelada a redução na arrecadação tributária, as municipalidades suportam mais esse fardo sob pena de não conseguirem renovar as suas certidões de regularidade fiscal.

Essa realidade tem levado os Municípios a buscar proteção jurisdicional que lhes garanta o direito à obtenção de CND ou CPD-EN sem os entraves decorrentes dos débitos legislativos.

Julgados oriundos do Colendo STJ vem entendendo pela legitimidade da cobrança dos débitos aos Municípios e essa realidade pode ser observada nos recursos especiais n.ºs 696.561 (clique aqui), Rel. Min. Luiz Fux, 946.676 (clique aqui), Rel. Min. José Delgado e 730.976 (clique aqui), Rel. Min. Castro Meira.

Entretanto, em que pese o respeitável entendimento, a questão deve ser dirimida sob o prisma constitucional e não infraconstitucional.

Expliquemos.

Com efeito, preceitua o artigo 29-A da Constituição Federal (clique aqui):

"Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:

I - oito por cento para Municípios com população de até cem mil habitantes;

II - sete por cento para Municípios com população entre cem mil e um e trezentos mil habitantes;

III - seis por cento para Municípios com população entre trezentos mil e um e quinhentos mil habitantes;

IV - cinco por cento para Municípios com população acima de quinhentos mil habitantes.

§ 1º A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores.

§ 2º Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal:

I - efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;

II - não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou,

III - enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária.

O referido artigo em seu §1º, assegura a autonomia financeira das câmaras de vereadores, estabelecendo o limite de despesas com folha de pagamento em 70% (setenta por cento) do seu orçamento, incluindo neste os gastos com os vereadores.

O parágrafo 2º do mesmo dispositivo, de modo peremptório, prevê que constitui crime de responsabilidade do prefeito municipal "efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo."

Como se observa, o poder legislativo municipal tem receita própria, sujeita ao rígido controle orçamentário, cujo limite, caso ultrapassado, caracteriza, por expressa disposição constitucional, e na conformidade da Lei de Responsabilidade Fiscal, a prática de crime de responsabilidade.

Ora, por expressa disposição constitucional, a responsabilidade fiscal aqui é única e exclusiva do poder legislativo municipal, dado que este, realizando despesas com folha de pagamento de pessoal, não efetuou o recolhimento das contribuições que foram descontadas dos seus servidores. Assim nesse caso, a responsabilidade deve recair sobre o presidente da Câmara de Vereadores e não do Prefeito do Município.

Assim, não é possível a responsabilização do Município pelo pagamento de tributo da Câmara Municipal de Vereadores, uma vez que ela possui orçamento e CNPJ/MF distintos e caso o primeiro realize o pagamento, sujeitará o prefeito nas sanções previstas na lei de responsabilidade fiscal.

Constatei de perto esse problema quando o Município de Arcoverde no qual exerço a chefia da procuradoria necessitou de certidão e ao obter o relatório de restrições constavam pendências oriundas da câmara de vereadores. Não restou outra opção senão com base na tese constitucional, requerer ao Poder Judiciário o direito à obtenção da CPD-EN sem os entraves previdenciários legislativos.

Sem que tenha havido êxito na primeira instância seguiu-se recurso de apelação e junto a ele, medida cautelar incidental em razão da urgência na obtenção da certidão positiva de débitos com efeito de negativa.

A Terceira Turma do TRF, acompanhando o entendimento do Eminente Desembargador Federal Geraldo Apoliano, acolheu a tese do Município sobre o argumento constitucional da autonomia administrativa e financeira dos poderes, consolidando a medida acauteladora conforme acórdão assim ementado:

"MEDIDA CAUTELAR. TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO. REGULARIDADE. DÍVIDA PREVIDENCIÁRIA DA CÂMARA MUNICIPAL. EMISSÃO DE CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITO. POSSIBILIDADE. PRESENÇA DO "FUMUS BONI JURIS" E DO "PERICULUM IN MORA".

1. Medida Cautelar manejada pelo Município de Arcoverde-PE, na qual objetiva a concessão de liminar, para o fim de que a Fazenda se abstenha de exigir-lhe o pagamento de valores lançados no CNPJ/MF 12.659.777/0001-41, que se refere à Câmara Municipal, bem como que expeça a certidão positiva com efeito de negativa, se as pendências impeditivas sejam relacionadas ao referido cadastro de pessoas jurídicas, até o julgamento final do recurso Apelação interposto.

2. A Constituição Federal/88 consagrou a independência e a autonomia administrativo-financeira entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Não se pode, destarte, responsabilizar a Prefeitura (Executivo municipal) por obrigações pertinentes à Câmara Municipal (Legislativo municipal).

3. A Câmara Municipal e a Prefeitura possuem CNPJ distintos, arcando cada uma, portanto, com os seus respectivos débitos fiscais.

4. Presença do "fumus boni juris" e do "periculum in mora". Procedência dos pedidos formulados na Ação Cautelar. Agravo Regimental prejudicado." (MCTR 2733. Rel. Desembargador Federal Geraldo Apoliano. 3ª Turma. DJe: 16/12/2009).

Em outra ocasião, a ilustre Desembagadora Federal Margarida Cantarelli da mesma corte regional asseverou: "A Constituição Federal prevê a independência e harmonia entre os poderes Executivos, Legislativo e Judiciário, garantindo-lhes autonomia financeira e administrativa. Não deve o Município ser penalizado por descumprimento de obrigações fiscais principais e acessórias da Câmara Municipal, pois tal órgão goza de autonomia financeira e tem receita própria, estando, inclusive sujeita ao controle da lei de responsabilidade fiscal." (AGTR 98.543. 4ª Turma. DJe: 12/11/2009).

Ainda no TRF - 5ª Região, o Desembargador Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, ressaltou ainda com maestria que: "A Constituição Federal consagra a autonomia e a independência administrativo-financeira entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, não se podendo responsabilizar, portanto, a Prefeitura (Executivo municipal) por obrigações da Câmara Municipal (Legislativo municipal), sob pena de ofensa ao mencionado comando constitucional. Outrossim, um fato que vem corroborar essa tese é que a Prefeitura e a Câmara possuem CNPJ diferentes, arcando cada uma, destarte, com os seus respectivos débitos fiscais." (AGTR 87.138. 3.ª Turma. DJe: 17/07/2009).

Finalmente é oportuno observar que os processos recentes que estão sendo recebidos pelo Superior Tribunal de Justiça sobre a questão, não estão sendo conhecidos, pois como sói acontecer, está sendo reconhecido fundamento constitucional da matéria, conforme se verifica do seguinte acórdão proferido pela 1.ª Turma da lavra da Ministra Denise Arruda:

"PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. CONTROVÉRSIA ACERCA DA RECUSA DO FISCO EM FORNECER AO MUNICÍPIO CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITO, DEVIDO À AUSÊNCIA DE APRESENTAÇÃO DAS GFIPs POR PARTE DA CÂMARA MUNICIPAL. ACÓRDÃO RECORRIDO ASSENTADO EM FUNDAMENTO EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL." (STJ. AGRESP 997.674. Rel. Ministra Denise Arruda. 1.ª Turma. DJe: 29/4/2009).

Por todas essas razões, podemos concluir que:

 O Município e a Câmara Legislativa possuem CNPJ/MF distintos;

 É preceito constitucional a autonomia administrativa e financeira das câmaras de vereadores;

 As municipalidades estão presas aos ditames orçamentários e caso paguem valores decorrentes das contribuições previdenciárias do poder legislativo local, fará incidir sobre o prefeito, na qualidade de ordenador de despesas, a lei de responsabilidade fiscal;

 A certidão negativa de débitos ou positiva com efeito de negativa não podem ser negadas quando as pendências impeditivas se consubstanciarem em valores decorrentes de multa por ausência de entrega de GFIP ou por pagamento de contribuições previdenciárias a menor;

 A questão está longe da discussão infraconstitucional não cabendo ao STJ a palavra final sobre a questão.

São essas singelas considerações que apresentamos acerca do tema na esperança de que sirvam de paradigma para todos os administradores municipais e colegas procuradores do país que a cada semestre defrontam-se com esse problema, restando a esperança de que tão logo que a questão aponte perante o STF, seja prestigiado o artigo 29-A da Constituição Federal, fazendo-se cessar de uma vez por todas esse sério problema suportado pelos municípios brasileiros.

________________

*Procurador Geral de Arcoverde/PE. Advogado e consultor tributário