Pode-se dizer que o sistema jurídico brasileiro, no que toca às pessoas jurídicas de direito privado¹, adotou a teoria da realidade técnica registral (nomenclatura nossa), na medida em que condicionou a aquisição da personalidade jurídica por esses entes ao registro de seus atos constitutivos no órgão competente.

Assim, toda pessoa jurídica de direito privado, para figurar no universo jurídico, em coexistência às pessoas naturais, deve estar registrada no órgão indicado na lei (art. 45 do Código Civil). Tal registro equivale, grosso modo, ao momento do "nascimento com vida" da pessoa jurídica², ou seja, ao artigo 2º do Código Civil.

Em matéria de registro das pessoas jurídicas de direito privado, além de registros específicos (sociedade de advogados na OAB, por exemplo), há dois grandes sistemas registrais:

a) de um lado, o Registro Civil das Pessoas Jurídicas, exercido nos moldes do art. 236 da Constituição Federal, isto é, por delegação do Poder Público;

b) de outro, o Registro Público das Empresas Mercantis, prestado diretamente pelo Estado³, por meio de órgãos federais e estaduais que compõem o Sistema Nacional de Registro de Empresas Mercantis do Comércio (SINREM).

Enquanto ao primeiro incumbe registrar os atos constitutivos das sociedades simples, ao último cabe o registro das sociedades empresárias, na forma dos arts. 967 e 1.150, do Código Civil.

O sistema do "Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins", objeto de nossa análise, foi disciplinado pela lei 8.934, de 1994, e é atualmente subordinado ao Departamento de Registro Empresarial e Integração (DREI), órgão central do Sistema Nacional de Registro de Empresas Mercantis (SINREM).

Em que pese a aparente simplicidade dessa assertiva, a conformação atual do sistema de registro do comércio passou por inúmeras reestruturações desde a metade do século passado, e poucas dessas modificações foram imunes a críticas e problematizações.

Por trás da estrutura hodierna do SINREM, há um confuso emaranhado de leis, decretos, medidas provisórias, muitas vezes contraditórios e - pior - frequentemente editados com fins estranhos à sua vocação constitucional, o que dificulta, em muito, a análise do regime jurídico vigente quanto ao tema.

Tendo isso em vista, a análise da sucessão normativa referente ao tema é não apenas importante, mas indispensável para a exata compreensão não apenas do status quo da organização do SINREM, mas também dos motivos que levaram a essa conformação.

Isso importa para o dia-a-dia das Juntas Comerciais, já que, como se verá, estas são subordinadas tecnicamente ao governo federal, e a instabilidade política nos quadros ministeriais da Presidência da República acaba por repercutir diretamente na normatização do registro mercantil.

O recorte temático da presente análise será feito na criação do Departamento Nacional de Registro do Comércio (DNRC), já que se trata do marco mais importante na estruturação de um sistema verdadeiramente nacional de registro mercantil.

O departamento foi criado pela lei 4.048, de 29 de dezembro de 1961, que, ao dispor sobre a organização do Ministério da Indústria e do Comércio (MIC), criou o DNRC como órgão subordinado à Secretaria do Comércio, com a finalidade de supervisionar a execução do registro mercantil no território nacional, de suprir administrativamente eventuais ausências ou deficiências na prestação do serviço, de organizar o cadastro geral dos comerciantes e sociedades mercantis, dentre outras atribuições relacionadas⁴.

Essa sistemática foi enaltecida na lei 4.726/1965, que, reafirmando o caráter híbrido das Juntas Comerciais, expressamente as subordinou tecnicamente ao então Ministério da Indústria e do Comércio (órgão federal), e administrativamente ao governo do estado respectivo⁵.

A lei 4.726/1965, ainda, ao dispor sobre os Serviços de Registro do Comércio e Atividades afins, criou a chamada Divisão Jurídica do Registro do Comércio (DJRC), ao qual conferiu atribuições consultivas e fiscalizadoras, no plano jurídico, e que passaria, ao lado do DNRC, a ser um dos órgãos centrais do sistema registral mercantil⁶.

Subordinadas aos órgãos centrais, figuravam as Juntas Comercias como órgãos regionais do registro do comércio, com funções administrativa e executora dos registros⁷. Os órgãos locais, por fim, seriam representados pelas Delegacias das Juntas Comerciais nas zonas das circunscrições a que pertenciam⁸. Era essa a composição do Sistema Nacional do Registro de Empresas Mercantis (SINREM).

Tanto a execução das atividades de registro do comércio, quanto a formulação de políticas e diretrizes de apoio às microempresas e às empresas de pequeno porte, permaneceram na alçada do então Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo (equivalente ao antigo MIC e atual Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços), pela lei 8.490 de 1992⁹, competência mantida por suas sucessoras (Lei 9.649, de 1998 e lei 10.683 de 2003, em sua redação original).

A lei 4.726/1965 foi revogada em 18 de novembro de 1994, pela lei 8.934, que instituiu, em substituição aos antigos Serviços de Registro do Comércio e Atividades afins, o Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins (RPEM), com três feixes de atribuições:

i) o registro das empresas mercantis (como o intuito de conferir publicidade, autenticidade, segurança jurídica e eficácia¹⁰ aos atos jurídicos empresariais);

ii) o cadastro das empresas operantes no país; e

iii) a matrícula - e seu eventual cancelamento - dos agentes auxiliares do comércio¹¹.

Os serviços do RPEM passaram a ser exercidos, de acordo com a nova lei, pelo Sistema Nacional de Registro de Empresas Mercantis (SINREM). Se até então, sob a égide da lei 4.726/1965, o DNRC operava ao lado da DJRC, pela nova lei o DNRC passou a ocupar exclusivamente o posto de órgão central do SINREM, cumulando funções supervisora, orientadora, coordenadora e normativa, no plano técnico; e supletiva, no plano administrativo¹². As Juntas Comerciais, por seu turno, passaram a ser consideradas os "órgãos locais" do sistema, incumbidas da execução e administração dos serviços registrais¹³.

Com a absorção, pelo DNRC, das funções antes atribuídas ao extinto DJRC, o primeiro teve sua atuação significativamente ampliada¹⁴, passando a operar em quatro principais frentes:

i. a legislativa (edição de instruções normativas voltadas à regulamentação dos registros mercantis);

ii. a fiscalizadora (poder regulador sobre os registros);

iii. a correcional (que nada mais era que a correção dos registros realizados inadequadamente); e, por fim;

iv. a função informativa (representada pela manutenção do Cadastro Nacional de Empresas Mercantis)¹⁵.

Tais atribuições denotavam a relação de subordinação das Juntas Comerciais em face do DNRC, que tinha não apenas o poder de regulamentar a atividade registral mercantil, como também de assegurar sua adequada implementação.

Note-se, assim, que desde os primórdios do Sistema de Registro das Empresas Mercantis, as Juntas Comerciais já ostentavam um caráter híbrido, já que, embora constituídas como autarquias estaduais, submetiam-se à normatização federal, à época expedida pelo DNRC. Assim, as Juntas Comerciais, desde a criação do DNRC, já ocupavam uma posição dicotômica no sistema, na medida em que se subordinavam, administrativamente, ao governo estadual¹⁶, e tecnicamente, a um órgão federal¹⁷, por exercerem uma função de competência da Federação¹⁸.

A nova sistemática, implementada pela lei 8.934/1994, foi logo após regulamentada pelo decreto1.800/1996, que delineou detalhadamente as atribuições das Juntas Comerciais (arts. 5º e ss.). No que toca ao DNRC, o Decreto limitou-se a reproduzir as disposições já anteriormente assentadas na lei 8.934/1994.

Paralelamente à questão mais ampla relativa ao registro mercantil em geral, a questão das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte ganhou enfoque no começo do século atual, com a aprovação de um Estatuto específico (por meio da Lei Complementar nº 123 de 14 de dezembro de 2006) conferindo tratamento diferenciado e favorecido a essas empresas.

Muito embora o tema central da análise seja a Organização do registro mercantil como um todo, o qual contempla o registro de todas as modalidades empresariais, a questão das micro e pequenas empresas cruza inexoravelmente esse estudo, como se elucidará adiante, reclamando alguns esclarecimentos preliminares.

A aludida lei complementar 123, além de instituir o novo Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte, criou também o Comitê Gestor do Simples Nacional (CGSN), o Fórum Permanente das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (FP) e, por fim, o Comitê para Gestão da Rede Nacional de Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM)¹⁹. O último, note-se, muito embora diga respeito a questão importante às micro e pequenas empresas, não tem, em tese, temática restrita a essa modalidade empresarial.

A configuração do sistema registral mercantil, que havia se assentado de modo aparentemente estável, sofreu forte abalo em 2013, e a partir de então instaurou-se um ciclo de mudanças e reformas que ainda hoje não cessou. A circunstância que desencadeou a revolução no sistema foi a extinção do DNRC, por meio do decreto 8.001, de 10 de maio de 2013, e sua substituição pelo novel Departamento de Registro Empresarial e Integração (DREI), órgão subordinado à então Secretaria de Racionalização e Simplificação²⁰, que, por sua vez, era um dos órgãos específicos singulares da Secretaria da Micro e Pequena Empresa, vinculada, na época, à presidência da República.

Ao pôr fim ao DNRC, o decreto 8.001 de 2013 não apenas suscitou uma profunda discussão de ordem constitucional, já que em princípio a extinção de órgãos públicos não poderia ser feita mediante decreto presidencial (art. 84, VI, "a", da Constituição Federal), bem como uma série de questionamentos práticos, na medida que inaugurou uma nova configuração do sistema de registros mercantis. Essas questões serão analisadas na próxima coluna!

Sejam felizes!

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1 As pessoas jurídicas de direito público, ao revés, são criadas por lei, que lhes concede personalidade jurídica.

2 Note-se que o registro da pessoa jurídica não tem o mesmo papel que o registro da pessoa natural. Este tem eficácia meramente declaratória, já que reflete algo que já se verificou no mundo fático (o nascimento com vida), enquanto o registro da pessoa jurídica tem eficácia constitutiva, na medida que cria a pessoa jurídica de direito privado, conferindo-lhe personalidade. Isso não significa que o registro da pessoa jurídica não possa ter eficácia declaratória, notadamente quando visa regularizar uma sociedade já existente e operante no plano fático, mas no que toca à personalidade jurídica propriamente dita é sempre constitutivo.

3 A. Pires Neto, A privacidade dos registros públicos disponibilizados na Internet, Dissertação (Mestrado) - Departamento de Direito, Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, 2008, pp. 23-24.

4 Art. 20 da lei 4.048/1961.

5 Art. 9º, caput, da lei 4.726/1965.

6 Art. 3º, II, da lei 4.726/1965.

7 Art. 3º, § 1º, da lei 4.726/1965.

8 Art. 3º, § 2º, da lei 4.726/1965.

9 Ressalve-se que a Art. 21, XI, "f" e "g".

10 Lembrando que estas são as finalidades dos registros em geral, conforme disposto no art. 1º da lei 8.935/1994.

11 Art. 1º da lei 4.726/1965

12 Art. 3º, caput e inc. I, da lei 8.934/1994.

13 Art. 3º, II, da lei 8.934/1994.

14 As funções do DNRC estão enumeradas nos incisos do art. 4º da lei 8.934/1994: I - Supervisionar e coordenar, no plano técnico, os órgãos incumbidos da execução dos serviços de Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins; II - Estabelecer e consolidar, com exclusividade, as normas e diretrizes gerais do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins; III - Solucionar dúvidas ocorrentes na interpretação das leis, regulamentos e demais normas relacionadas com o registro de empresas mercantis, baixando instruções para esse fim; IV - Prestar orientação às Juntas Comerciais, com vistas à solução de consultas e à observância das normas legais e regulamentares do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins; V - Exercer ampla fiscalização jurídica sobre os órgãos incumbidos do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins, representando para os devidos fins às autoridades administrativas contra abusos e infrações das respectivas normas, e requerendo tudo o que se afigurar necessário ao cumprimento dessas normas; VI - Estabelecer normas procedimentais de arquivamento de atos de firmas mercantis individuais e sociedades mercantis de qualquer natureza; VII - Promover ou providenciar, supletivamente, as medidas tendentes a suprir ou corrigir as ausências, falhas ou deficiências dos serviços de Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins; VIII - Prestar colaboração técnica e financeira às juntas comerciais para a melhoria dos serviços pertinentes ao Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins; IX - Organizar e manter atualizado o cadastro nacional das empresas mercantis em funcionamento no País, com a cooperação das juntas comerciais; X - Instruir, examinar e encaminhar os processos e recursos a serem decididos pelo Ministro de Estado da Indústria, do Comércio e do Turismo, inclusive os pedidos de autorização para nacionalização ou instalação de filial, agência, sucursal ou estabelecimento no País, por sociedade estrangeira, sem prejuízo da competência de outros órgãos federais; XI - Promover e efetuar estudos, reuniões e publicações sobre assuntos pertinentes ao Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins.

15 L. G. de Aquino, A Estrutura, a Organização e a Composição do Sistema Nacional de Registro de Empresas Mercantis, (SINREM), in Revista de Direito Bancário e do Mercado de Capitais 42 (2008), p. 86.

16 Ressalve-se que a Junta Comercial do Distrito Federal, de acordo com o art. 6º, parágrafo único, da lei 8.934/1994, era subordinada tanto administrativa quanto tecnicamente ao DNRC.

17 Art. 6º da lei 8.934/1994.

18 L. G. de Aquino, A Estrutura cit. (nota 15 supra), p. 87.

19 Art. 2º da lei complementar 123.

20 Art. 2º, II, "1", do decreto 8.001/2013.