Durante uma rodada de palestras pelo Brasil, ocorrida entre agosto e setembro do corrente ano nas cidades de Brasília, Rio de Janeiro e Manaus, a Profa. Dra. Ines Härtel, integrante da 1ª Turma do Bundesverfassungsgericht (BVerfG), falou acerca de um dos temas cruciais da nossa era: a proteção climática na jurisdição constitucional.

Segundo ela, a proteção do clima e dos recursos ecológicos, enquanto bens comuns da humanidade, é uma missão global a cargo de todas as nações. Em vários países têm sido propostas ações judiciais, muitas coletivas, em defesa do clima e de um meio ambiente saudável para as futuras gerações. E o interessante é que essas ações não estão sendo mais dirigidas apenas contra o Estado, mas também contra empresas privadas. 

1. Ações judiciais e protestos pela defesa do clima

Grande repercussão teve na Alemanha a ação movida em 2016 por um agricultor peruano contra o conglomerado alemão de energia RWE, atuante no setor de carvão, na qual o Tribunal de Justiça (Oberlandesgerichts) de Hamm reconheceu, em acórdão de 2018, que os "danos climáticos" podem justificar a responsabilidade civil de empresas privadas. O processo, contudo, ainda se encontra pendente de julgamento, o que mostra a complexidade que os casos ambientais levantam mesmo em jurisdições céleres, como a alemã.

Por lá, outros processos judiciais discutindo a proteção do clima foram movidos contra as gigantes Mercedes-Benz e Volkswagen AG. Mas não lograram êxito, porque o objetivo dos autores era que os fabricantes de automóveis fossem proibidos de lançar novos automóveis com motores a combustão. E os tribunais de apelação, que julgaram os casos, concluíram que os reclamantes não tinham esse direito diante da ausência de ilicitude da conduta. Além disso, afirmaram que o legislador alemão teria cumprido seu papel ao impor por lei a obrigatoriedade de redução das emissões de gases de efeito estufa.

Esses exemplos mostram que as "ações climáticas" contra empresas levantam diversas questões fundamentais, como: Qual eficácia irradia dos direitos fundamentais na aplicação do direito civil, sobretudo em questões climáticas? As empresas podem ser responsabilizadas pelos danos decorrentes do aquecimento global? Sob quais pressupostos se daria tal responsabilidade? Quais conexões causais - globais e multidimensionais - justificariam essa responsabilidade? Certo parece ser, apenas, que isso não pode levar a uma responsabilização ilimitada pelas emissões de dióxido de carbono.

Além das ações judiciais, se intensificaram nos últimos anos outra forma de discussão dos problemas climáticos: as ações de protesto. Na Alemanha, manifestantes do grupo chamado "Klimakleber" colaram suas mãos nas ruas e nas pistas de aeroportos, paralisando o tráfego aéreo e despertando a fúria de muitas pessoas. Já houve até tentativa de interromper o abastecimento dos gasodutos. Esses protestos, contudo, não têm tido o respaldo de grande parte da população, embora haja na sociedade alemã amplo consenso de que a proteção climática é inafastável e inadiável.

Com efeito, a proteção climática constitui um dos objetivos do Estado alemão, como deixa claro o art. 20a da Lei Fundamental - Grundgesetz (GG). Segundo o dispositivo, o Estado protege "os recursos naturais essenciais à vida também em responsabilidade pelas futuras gerações"¹. Dentre os recursos naturais essenciais à vida incluem-se, principalmente, os bens ambientais, como solo, água, ar, clima e a biodiversidade. E foi com base nesse e em outros dispositivos que o BVerfG fundamentou a paradigmática decisão sobre proteção climática, em março de 2021.

2. A decisão sobre proteção climática do BVerfG

O imbróglio começou quando algumas ações de inconstitucionalidade foram propostas contestando dispositivos da Lei Federal de Proteção Climática (Bundesklimaschutzgesetzes), de 2019. Os reclamantes alegavam, sobretudo, que o Estado alemão havia se omitido em sua tarefa de proteção do clima e do meio ambiente ao deixar de fixar regras suficientes para a redução imediata das emissões de gases de efeito estufa.

O objetivo da lei impugnada era contribuir para o cumprimento das metas fixadas no Acordo de Paris, tratado internacional assinado em 2015 por diversos países com o objetivo de reduzir a emissão de gases de efeito estufa, como o dióxido de carbono, e, dessa forma, reduzir o aquecimento global. Para tanto, o Acordo de Paris estabeleceu diversas metas de redução vinculantes até 2030. Porém, os autores das queixas constitucionais alegavam que a lei alemã não previra metas de redução similares para a década posterior, ou seja, para o período de 2031 a 2040.

Em apertada síntese: as ações de inconstitucionalidade foram julgadas parcialmente procedentes, pois o Tribunal Constitucional entendeu que, embora o legislador não tenha descumprido seu dever de proteção da vida, da saúde ou da propriedade contra danos provocados pelas mudanças climáticas, direitos fundamentais foram violados pelo fato de o legislador não ter fixado diretrizes para a redução das emissões a partir do ano de 2031.

Trata-se da chamada Klimabeschluss (decisão do clima), proferida pela 1ª. Turma do BVerfG em 24.3.2024, cujo longo acórdão principia afirmando que:

"A proteção da vida e da integridade física, nos termos do art. 2º, inciso 2, 1º período da Lei Fundamental, inclui a proteção contra a violação de bens jusfundamentais devido à poluição ambiental, independentemente de quem e das circunstâncias que os colocam em risco. O dever de proteção do Estado, decorrente do art. 2º, inciso 2, 1º período da GG também inclui a obrigação de proteger a vida e a saúde contra os perigos das alterações climáticas. Ele pode também fundamentar um dever jurídico objetivo de proteção em relação às gerações futuras."²

Segundo Ines Härtel, relatora do caso, a Corte fundamentou sua decisão, principalmente, em três diretrizes constitucionais: (i) primeira, no objetivo do Estado de proteger o meio ambiente, entendido como verdadeiro mandamento de proteção climática, nos termos do art. 20a da GG; (ii) segunda, no dever do Estado de proteger direitos fundamentais - como a vida, a saúde e o patrimônio - contra danos causados por mudanças climáticas; (iii) terceira, na preservação da liberdade no futuro, tutelada como direito fundamental.

(i) Art. 20a GG: mandamento de proteção climática

Em relação à primeira diretriz, Ines Härtel explica que o art. 20a da Lei Fundamental estabelece como um dos objetivos do Estado a proteção do meio ambiente, obrigando todos os poderes estatais à defesa do clima e do meio ambiente. No acórdão, o Tribunal Constitucional foi expresso ao salientar que, embora o art. 20ª da GG não desfrute de primazia absoluta sobre outros interesses, devendo, em casos de conflito, ser sopesado com outros bens e princípios constitucionais, é inegável que o peso relativo do mandamento da proteção climática torna-se maior nessa ponderação diante do progressivo avanço das mudanças climáticas.

Na Alemanha discute-se, contudo, qual seria o sentido de se consagrar nas constituições nacionais um mandamento de proteção climática. Aduz-se, por exemplo, que a participação da Alemanha nas emissões globais nocivas ao clima corresponde a apenas cerca de 2% e que essas emissões na comparação global - sobretudo, com os principais emissores: China, Estados Unidos e Índia - seriam tão baixas que sua redução, do ponto de vista global, seria praticamente irrelevante.

Evidentemente, a Alemanha não pode contornar as mudanças climáticas sozinha - aliás, nenhum país pode fazê-lo. Logo, cada país é responsável por sua parte. O caráter global do fenômeno deve ser levado em conta através do direcionamento internacional do mandamento de proteção climática. E é em razão dessa dependência da comunidade internacional que decorre a necessidade constitucional de se adotar efetivamente medidas próprias para a proteção climática, de preferência acordadas internacionalmente, afirmou Ines Härtel.  

Nesse sentido, o Bundesverfassungsgericht foi expresso ao acentuar a dimensão internacional do mandamento de proteção climática do art. 20a da GG e ao afirmar que "o dever nacional de proteção climática não é afastado pelo fato de o caráter global do clima e do aquecimento global impossibilitar a solução dos problemas das mudanças climáticas por um único Estado. O imperativo da proteção climática exige que o Estado atue a nível internacional para proteger o clima globalmente e o obriga a trabalhar para a proteção climática no âmbito da coordenação internacional. O Estado não pode fugir à sua responsabilidade remetendo para as emissões de gases com efeito de estufa em outros países."³

ii) Deveres de proteção jusfundamentais

O dever constitucional de proteção climática do legislador resulta dos próprios direitos fundamentais e, com isso, toca-se aqui a segunda diretriz relevante para a proteção do clima: o direito fundamental à vida e à saúde, consagrado no art. 2º II 1 da GG, que obriga o Estado à proteção desses direitos face aos perigos resultantes das mudanças climáticas.

O dever de proteção do Estado também se deixa deduzir do direito fundamental à propriedade, consagrado no art. 14 I da GG. Com efeito, Ines Härtel explica que, diante de mudanças climáticas desenfreadas, a propriedade - a exemplo de áreas de uso agrícola - estaria exposta a danos decorrentes de enchentes e inundações. Casas ou áreas povoadas inteiras poderiam se tornar inabitáveis, fazendo com que, juntamente com a propriedade, se perdessem vínculos sociais sólidos no ambiente local. E o § 1º do art. 14 da Lei Fundamental exige que se levem em consideração também essas raízes, garantindo uma certa proteção do ambiente social como "terra natal.

Os deveres de proteção exigem, por um lado, que o Estado reduza as emissões de gases de efeito estufa - do contrário, haveria o risco de que os direitos fundamentais sejam gravemente afetados em decorrência de ondas de calor, secas, fortes chuvas, enchentes e furacões. Por outro lado, o Estado também está obrigado a adotar medidas de adaptação para mitigar os efeitos nocivos das mudanças climáticas sobre os direitos fundamentais. Isso abrange, por exemplo, a construção de corredores de ar fresco e áreas verdes para evitar ilhas de calor urbanas ou a adaptação da agricultura e da silvicultura às condições climáticas alteradas (como o plantio de espécies vegetais resistentes e sistema agroflorestais).

Ines Härtel salienta, contudo, que é restrita a possibilidade de se apreciar, no âmbito da jurisdição constitucional, se foram adotadas medidas suficientes para cumprir os deveres constitucionais de proteção vez que o legislador dispõe, no cumprimento do dever de proteção climática, de ampla margem para avaliação, valoração e concepção.

iii) Direitos fundamentais como direitos de defesa

Por fim, a terceira diretriz constitucional consiste na preservação da liberdade no futuro. Aqui, os direitos fundamentais irradiam eficácia em sua função como direitos de defesa (Abwehrrechte) contra o Estado. Eles geram, como "garantia intertemporal de liberdade?, uma proteção da liberdade voltada para o futuro e fortalecem, no presente, o mandamento da proteção climática do art. 20a da Lei Fundamental. Isso é novidade na jurisprudência acerca da proteção dos direitos fundamentais, afirmou Ines Härtel.  

Novo é, em primeiro lugar, o reconhecimento da ingerência nos direitos fundamentais pelas disposições atacadas da Lei de Proteção Climática. Nesse ponto, o Tribunal Constitucional admitiu que haveria uma espécie de "pré-eficácia similar a uma ingerência" (eingriffsähnliche Vorwirkung) sobre a liberdade dos reclamantes. A decisão do legislador de permitir determinados volumes de emissões de CO2 até 2030 produziria essa pré-eficácia.

Aqui se aplica o modelo do "orçamento remanescente de CO2", o qual indica a quantidade de CO2 que ainda pode ser emitida sem que o nível de aquecimento global aumente, ou seja, mantendo o aumento de temperatura média global abaixo de certo nível, que atualmente gira em torno de 1.5º C acima dos níveis pré-industriais, segundo o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC)⁴.

Como explicou a juíza do BVerfG, a cada emissão reduz-se o orçamento disponível e, no estágio atual, as emissões de CO2 contribuem essencialmente e de modo irreversível para o aquecimento da terra. Com isso, reduz-se também o espaço futuro de liberdade.

Novos são também os critérios para a justificativa constitucional dessa pré-eficácia dos direitos fundamentais: os direitos fundamentais obrigam o legislador a configurar preventivamente as reduções necessárias de emissões de CO2 até a neutralidade climática, nos termos do art. 20a da GG, de modo a permitir que as restrições à liberdade a elas associadas - apesar das crescentes demandas de proteção climática - ainda se deem de maneira razoável e que os ônus da redução, ao longo do tempo e entre as gerações, não sejam distribuídos unilateralmente em prejuízo das gerações futuras. No acórdão, a Corte Constitucional afirmou que:   

"Sob certas condições, a Lei Fundamental impõe a obrigação de salvaguardar a liberdade protegida pelos direitos fundamentais ao longo do tempo e de distribuir proporcionalmente as oportunidades de liberdade entre as gerações. Em termos de direito subjetivo, os direitos fundamentais, como garantia intertemporal de liberdade, protegem contra uma transferência unilateral para o futuro do ônus da redução dos gases com efeito de estufa imposto pelo art. 20a da Lei Fundamental. O mandado objetivo de proteção do art. 20a da Lei Fundamental inclui também a necessidade de lidar com os recursos naturais essenciais à vida com tal cuidado e de deixá-los à posteridade em condições tais que as gerações futuras não precisem preservá-los às custas de uma abstinência pessoal radical. A proteção da liberdade futura exige também que a transição para a neutralidade climática seja iniciada em tempo hábil. Isso requer concretamente que sejam formuladas, com antecedência, medidas transparentes para a organização da redução dos gases de efeito estufa, que orientem os processos de desenvolvimento e implementação necessários e lhes confiram um grau suficiente de pressão de desenvolvimento e segurança de planeamento."⁵

O Tribunal Constitucional acabou por reconhecer, portanto, uma violação aos direitos fundamentais, visto que, segundo a disposição então vigente na Lei de Proteção Climática, faltava, para o período posterior a 2030, uma continuidade das metas para a redução das emissões que pudesse oferecer uma orientação tempestiva e suficiente, e um incentivo para o desenvolvimento de alternativas de neutralidade climática. Dessa forma, o legislador não adotou medidas preventivas suficientes para assegurar o cumprimento dos deveres de redução de emissões a partir de 2031, que provavelmente terão metas muito altas.  

3. Distribuição de competências segundo a Grundgesetz

Outro ponto abordado por Ines Härtel diz respeito à sempre atual e controversa discussão em torno da distribuição de competência entre os entes federativos. No Estado de Direito, para a realização da proteção climática pelo Legislativo e Executivo é necessário, em primeiro lugar, determinar qual nível detém qual competência.

Aqui surge a questão da distribuição de competências na Lei Fundamental alemã, que tem importância crucial, vez que a distribuição de competências entre a União e os estados federados é um dos pilares do federalismo. E este assegura a liberdade e fortalece a democracia, oferecendo, ainda, espaço para inovações e experimentações.  

Em relação à distribuição da competência legislativa entre União e estados da federação, existem paralelos entre as constituições brasileira e alemã. Um ponto em comum entre ambas reside no fato de que a União faz amplo uso de suas competências legislativas.

Diferentemente da Constituição brasileira, que em seu artigo 24 VI prevê a competência legislativa concorrente da União e dos estados na proteção do meio ambiente, na Lei Fundamental alemã não há competência expressa da União para a proteção do meio ambiente. Essa competência deixa-se fixar segundo diferentes áreas, como, por exemplo, no controle da qualidade do ar, no direito fundiário, na proteção da natureza e do equilíbrio hídrico ou no direito econômico.  

Em relação à proteção climática e ambiental, os estados desempenham um papel legislativo menor que a União. Isso resulta, sobretudo, da competência concorrente da União. Em todas as áreas da proteção climática nas quais a União exerce um papel preponderante, os estados têm apenas uma influência restrita.⁶ Eles podem, principalmente, preencher os "espaços abertos", i.e., as "lacunas" e, por isso, alguns estados desenvolvem medidas próprias de proteção climática, específicas para as suas regiões, afirmou Ines Härtel.

O BVerfG se debruçou sobre medidas inovadoras de proteção do clima, adotadas por um estado da federação, em caso julgado em 2022, envolvendo empresas do setor de energia eólica. O cerne da discussão foi uma lei estadual que obrigava os operadores de parques de energia eólica a permitir a participação dos habitantes e municípios no entorno de novos parques eólicos na geração de valor.

O Tribunal Constitucional acabou por confirmar a competência legislativa dos estados para fixar essas disposições e ressaltou ainda a importância do mandamento de proteção climática para os municípios, que são partes integrantes dos estados.

Para uma proteção climática efetiva no estado federativo, é importantíssima a cooperação entre os governos federal e estadual.  Esse federalismo cooperativo (kooperative Föderalismus) pode ser praticado de diversas formas. Um importante exemplo prático, dado por Ines Härtel, tem-se na questão da eliminação progressiva da extração de carvão e no reforço estrutural das regiões afetadas.

4. Conclusão

Ines Härtel finalizou sua fala afirmando que a proteção climática e a adaptação às mudanças climáticas são - e serão sempre - uma das grandes missões da humanidade. Cada país é instado a prestar sua contribuição. Essa é uma tarefa de todos os entes do pacto federativo. É uma tarefa de todos os poderes do Estado. E as Cortes Constitucionais também desempenham aqui um papel crucial. Isso requer um intercâmbio contínuo, concluiu. E o diálogo entre Brasil e Alemanha nunca se mostrou tão necessário quanto nessa época de disrupções e incertezas.

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