Ação monitória foi introduzida no sistema processual brasileiro pela lei 9.079/95, a qual inseriu as letras A a C, no art. 1.102, do CPC/73, sendo repaginada e modernizada através das mudanças trazidas pelo de CPC/15. Dentro desse contexto legal hodierno, foram incluídas normas que ratificam enunciados de algumas súmulas do STJ (282, 292, 399) e entendimentos jurisprudenciais dominantes na vigência do CPC/73, bem como trouxe novas diretrizes procedimentais em harmonia com as normas fundamentais processuais, sintonizadas com os princípios da primazia do mérito, da cooperação, da boa-fé e da efetividade processual.

A ação monitória, que se processa pelo procedimento especial, constitui-se num meio adequado para que o credor possa, de forma mais célere e desburocratizada, alcançar o adimplemento do seu direito de crédito através da emissão de uma ordem judicial de pagamento direcionada ao devedor. Em caso de descumprimento, o credor, por via oblíqua, obterá a formação do título executivo judicial, sem passar pelas morosas fases do procedimento comum.  Ou seja, o objetivo principal do credor, ao propor a ação monitória, é alcançar a efetivação da obrigação assumida pelo devedor e, de forma subsidiária, criar o título executivo judicial e buscar a satisfação através das medidas judiciais executivas¹.

A cognição inicial da ação injuntiva está voltada para analisar a idoneidade do conteúdo da prova documentada, momento em que o juiz, ao fazer a sua valoração sumária, irá se manifestar sobre a probabilidade da existência do direito de crédito.  Em caso de evidência desse direito, será determinada a expedição do mandado monitório contendo a ordem de pagamento de uma obrigação de pagar, de entregar coisa móvel ou imóvel (fungível ou infungível); de fazer ou não fazer (art. 700, CPC). Se o devedor não cumprir voluntariamente essa ordem dentro do prazo legal (15 dias) ou não apresentar sua defesa (embargos monitórios), o mandado monitório será convertido automaticamente em título executivo judicial (art. 701, §2º, CPC), independentemente de qualquer formalidade.

É importante registrar que a leitura da redação do art. 700 deve ser conjugada com o teor do art. 785 que permite o empoderamento do credor, portador de um título executivo extrajudicial, de optar pelo processo de conhecimento para obter a formação de um título executivo judicial, podendo utilizar, inclusive, a ação monitória para alcançar esse objetivo², cuja faculdade já era permita na vigência do CPC/73, por meio do entendimento jurisprudencial do STJ (Informativo 495/12)³.

Diante dessa nova norma processual do art. 785, do CPC, extrai-se um novo conceito do instituto da ação monitória, mais amplo do que o previsto na redação do art. 700.  Portanto, pode-se considerar a ação monitória como meio adequado para o credor buscar a proteção e reconhecimento do seu direito de crédito de forma menos burocratizada, cujo direito poderá estar fundamentado num título executivo extrajudicial ou numa prova escrita sem eficácia de título executivo.⁴

Para a utilização desse procedimento especial, com vistas à obtenção da ordem de pagamento por meio de um mandado monitório, é preciso que sejam atendidos os seguintes requisitos: a) o devedor deve ser plenamente capaz; b) o autor deve ser portador de uma prova escrita (documental ou documentada); c) demonstração da verossimilhança da alegação autoral quanto à existência do direito de crédito que contenha uma obrigação líquida e exigível. Presentes tais requisitos, o magistrado, em decisão fundamentada, concederá a tutela de evidência sem a prévia ouvida da parte contrária (art. 9º, parágrafo único, III, CPC), expedindo o mandado monitório contendo a ordem de pagamento (art. 701, CPC).

Feitas essas breves considerações iniciais, passa-se a perquirir sobre a utilização da ação monitória no âmbito da Fazenda Pública. Como dito anteriormente, muitas mudanças foram trazidas para a ação monitória através da lei 13.105/15 e dentre elas estão as normas que se referem à Fazenda Pública, inclusive, ratificando o enunciado contido na súmula 339, passando a ser previsto no art. 700, § 6º, CPC, autorizando a propositura da ação monitória em face da Fazenda Pública, essa considerada a União, os Estados, o DF, os municípios e suas respectivas autarquias e fundações públicas.  Por outro lado, os respectivos entes públicos também poderão propor a ação monitória em face dos particulares para buscar a satisfação do seu direito de crédito.

A presença da Fazenda Pública na ação monitória gera alguns questionamentos polêmicos que merecem destaques para gerar debates propícios a uma interpretação sistematizada com outros dispositivos legais presentes na norma processual civil.

Primeiramente, traz-se aqui reflexões sobre a competência do juízo quando a parte for a Fazenda Pública, em que devem ser observadas as regras de competência absoluta quanto ao critério da pessoa. A ação monitória deverá proposta na justiça Federal (art. 109, I, CF/88 e art. 45, CPC) ou na justiça estadual, na vara especializada determinada pelo regimento interno de cada Tribunal de Justiça (art. 44, CPC), quando se tratar de Estado ou Município e suas respectivas autarquias. Também devem ser respeitadas as regras de competência de foro previstas nos arts. 51 e 52, do CPC.

O segundo ponto a ser trazido para análise é quanto à possibilidade da aplicação do art. 785, do CPC quando a Fazenda Pública for a credora do título executivo extrajudicial, representado pela certidão da dívida ativa por ela criado (art. 784, IX, CPC).

A doutrina apresenta ferrenha divergência sobre esse tema. Marcato (2016) afirma que não há razão para a Fazenda Pública utilizar a faculdade prevista no art. 785 diante das várias prerrogativas processuais que possui através das normas previstas na lei de execução fiscal⁵.  Em sentido contrário, está a interpretação de Cunha (2019), ao afirmar que a Fazenda Pública poderá renunciar a inscrição do crédito em dívida ativa e optar pela propositura da ação monitória para obter a formação de um título executivo judicial.⁶ Diante dessa inovação processual, o STJ, através da 2ª turma (REsp 1748849 SP 2018), manifestou-se no sentido de que é possível que a Fazenda Pública possa se utilizar da facultatividade na escolha entre o processo de execução fiscal ou processo de conhecimento pela via da ação monitória⁷.

Todavia, os pontos mais emblemáticos e que necessitam de profundas e cautelas reflexões estão voltados quando a Fazenda Pública for o sujeito passivo da ação monitória. A lei processual civil traz somente duas normas que tratam desse assunto: a possibilidade da sua propositura (art. 700,6º) e a incidência da remessa necessária na decisão que expede o mandado monitório (art. 701, §4º).  Percebe-se, então, que essas normas são insuficientes para acobertar outras situações processuais da ação monitória proposta em face da Fazenda Pública. Por isso, faz-se imprescindível expor algumas considerações para que se busque alcançar, através de uma intepretação sistemática, a intenção do legislador.

O primeiro ponto reflexivo está na seguinte indagação: ao ser deferida a petição inicial da ação monitória proposta em face da Fazenda Pública, com a concessão do mandado monitório, a citação do ente público será para cumprir, desde logo, a ordem de pagamento ou apenas para apresentar os embargos monitórios? Terá a Fazenda Pública o mesmo tratamento isonômico dado a um particular quando estiver no polo passivo?

Para alcançar a resposta, é preciso buscar uma analogia com os dispositivos presentes no capítulo de processo de execução (art. 910, CPC) e de cumprimento de sentença (art. 535, CPC) em face da Fazenda Pública. Pelos dispositivos legais referenciados, a Fazenda Pública será, respectivamente, citada e intimada, para apresentar os embargos à execução ou apresentar impugnação ao cumprimento de sentença.

Verifica-se, por conseguinte, que dentro das normas processuais que regem a tutela executiva em face da Fazenda Pública, o legislador concedeu-lhe tratamento diferenciado, notificando-a para ofertar a sua resistência à tutela executiva, sem qualquer comando de ordem de pagamento. Ainda que o credor seja portador de um título executivo que contém a certeza plena do seu direito de crédito, a satisfação desse direito ficará suspensa, aguardando as atitudes da Fazenda Pública, que poderá ou não resistir.

De tal modo, se essa prerrogativa processual foi concedida para a Fazenda Pública quando estiver no polo passivo de uma execução, quanto mais numa ação monitória, em que a prova que a fundamenta pode não ter a eficácia executiva e o mandado monitório passa apenas por uma cognição sumária de verossimilhança da existência do direito de crédito.

Portanto, pela interpretação sistemática de tais arts. e pela redação do art. 701, §4º, é razoável entender que a citação do ente público não será diretamente para pagar, mas para apresentar, querendo, os embargos monitórios⁸. Com isso, a eficácia do mandado monitório ficará suspensa, aguardando o escoamento do prazo de 30 dias para a Fazenda Pública embargar, aplicando-se a prerrogativa do prazo em dobro previsto no art. 183, CPC.

Concluindo-se que o mandado monitório será anômalo para a Fazenda Pública, ou seja, a ordem de pagamento estará sob a condição suspensiva, aguardando o comportamento de inércia ou de apresentação de embargos monitórios, surge uma outra indagação diante da redação do art. 701, do CPC: Quando a Fazenda Pública ficar inerte, o juiz arbitrará os honorários de 5% ou será aplicada a tabela contida no art. 85, § 3º, inserida pelo CPC?

Para responder a esse questionamento, faz-se necessário refletir primeiramente qual o intuito desse arbitramento dos honorários advocatícios, logo no despacho inicial.  Estimular o réu a atender de imediato o mandado monitório, realizando o pagamento da quantia e evitar sua majoração posterior? Ou servir como sanção por não ter resolvido extrajudicialmente seu débito?

Sob a perspectiva da natureza híbrida da ação monitória, por possuir características de tutela cognitiva na sua fase inicial, na análise da evidência do direito de crédito, bem como de tutela executiva ao determinar a ordem de pagamento, verifica-se que o arbitramento inicial dos honorários advocatícios será um adiantamento da sucumbência, em caso de inércia do réu e uma sanção pelo não pagamento voluntário na seara extrajudicial.

Assim, quando é deferida essa tutela de evidência, contendo uma ordem de pagamento para o devedor, há, nessa decisão, um conteúdo obrigacional que será acrescido de honorários advocatícios no percentual de 5%, valor fixo, determinado pelo legislador.  Por isso, entende-se, aqui, que essa omissão do legislador quanto ao valor dos honorários da ação monitória proposta em face da Fazenda Pública, leva à uma interpretação sistemática com a regra específica prevista no citado art. 85, §3º, cujo percentual dos honorários irá variar com base no valor líquido contido no comando judicial.  No bojo desse dispositivo legal consta que nas causas em que a Fazenda Pública for parte, a fixação dos honorários deverá ocorrer de forma diferenciada, a depender do valor constante na decisão de conteúdo condenatório. Portanto, ficando inerte a Fazenda Pública, ou seja, não apresentando os embargos monitórios, o mandado monitório será convertido em título executivo judicial contendo o acréscimo dos honorários advocatícios, não na base do art. 701, mas com fulcro no art. 85, §3º, ambos do CPC⁹.

Outro ponto que também merece destaque é a análise da remessa necessária na ação monitória. O art. 702, §4º prevê que se houver omissão da Fazenda Pública pela não apresentação dos embargos monitórios, deverá ser realizada a remessa necessária da decisão que concedeu a ordem de pagamento, salvo se for caso de dispensa prevista nos §§ 3º e 4º, do art. 496, CPC, possibilitando, nesse caso, a realização imediata do cumprimento de sentença.

Todavia, a aplicação da remessa necessária não poderá ficar restrita somente quando houver omissão da Fazenda Pública. A interpretação deve ser ampla, observando-se o conteúdo do art. 496, do CPC. Se o ente público for réu da ação monitória e apresentar os embargos monitórios, caso sejam esses julgados improcedentes, a sentença que lhe for desfavorável deverá ser objeto da remessa necessária, aplicando-se, por analogia, o disposto no art. 496, caput, II, CPC. O mesmo entendimento deve ser visto quando a Fazenda Pública for parte autora e o réu apresentar embargos monitórios. Se os embargos forem julgados procedentes, o resultado impedirá que o ente público obtenha a efetividade do seu direito de crédito, aplicando-se a redação do art. 496, caput, I, CPC¹⁰.

Em ambas as situações, poderá ser afastada a regra da remessa necessária se recaírem nas exceções previstas no § 3º, ou seja, o valor da obrigação ou do proveito econômico for até o teto legal, a depender do ente público ou; no §4º, quando a decisão judicial estiver em harmonia com os precedentes judiciais previstos nos seus incisos.  Por outro lado, quando a Fazenda Pública ajuizar a ação monitória e for extinta sem resolução de mérito, há julgados no sentido de que não deve ser aplicada remessa necessária do art. 496, do CPC, tendo em vista que não houve qualquer prejuízo para o ente público¹¹.

Não sendo caso de remessa necessária ou havendo a remessa necessária com resultado de confirmação da tutela de evidência, o mandado monitório será convertido em título executivo judicial, cujo cumprimento do título seguirá o rito previsto nos arts. 534 e 535 do CPC¹².

Dentro desses imbróglios, observa-se que a aplicabilidade da ação monitória em face da Fazenda Pública deverá ser objeto de estudos mais profundos, com interpretação prudente, observando-se todas as normatizações específicas que envolvem o ente público, sendo normas cogentes, pautadas no interesse público¹³.

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1 NEJAIM, América Cardoso Barreto Lima, Aspectos Polêmicos da Ação Monitória à luz do CPC/15. Artigo publicando na coletânea Processo Civil. Temas Contemporâneos. Coordenadores: CAMPOS, Eduardo Rezende; LONGEN, Israel; ARAÚJO, João Pedro Rocha. Editora Contemplar. Campo Grande, 2021.

2 Nesse sentido, o enunciado 446 do FPPC se pronuncia afirmando que "cabe ação monitória mesmo quando o autor for portador de título executivo extrajudicial".  Acompanha esse mesmo entendimento, o Enunciado 101, da I Jornada de Direito Processual Civil, do CJF: "É admissível ação monitória, ainda que o autor detenha título executivo extrajudicial".

3 Na espécie, o tribunal de origem entendeu que o autor era carecedor de interesse de agir por inadequação da via eleita, uma vez que, sendo possível o procedimento executório de títulos extrajudiciais (notas promissórias), descaberia a via da ação monitória. No entanto, assim como a jurisprudência do STJ é firme quanto à possibilidade de propositura de ação de conhecimento pelo detentor de título executivo - não havendo prejuízo ao réu em procedimento que lhe faculta diversos meios de defesa -, por iguais fundamentos o detentor de título executivo extrajudicial poderá ajuizar ação monitória para perseguir seus créditos, ainda que também o pudesse fazer pela via do processo de execução. Precedentes citados: REsp 532.377-RJ, DJ 13/10/03; REsp 207.173-SP, DJ 5/8/2002; REsp 435.319-PR, DJ 24/3/03, e REsp 210.030-RJ, DJ 4/9/00. REsp 981.440-SP, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 12/4/12.

4 NEJAIM, América Cardoso Barreto Lima, Aspectos Polêmicos da Ação Monitória à luz do CPC/15. Artigo publicando na coletânea Processo Civil. Temas Contemporâneos. Coordenadores: CAMPOS, Eduardo Rezende; LONGEN, Israel; ARAÚJO, João Pedro Rocha. Editora Contemplar. Campo Grande, 2021.

5 MARCATO, Antônio Carlos. Procedimentos especiais. 16ª edição. Atlas. São Paulo. 2016.

6 CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 16ª edição. Editora Gen Forense. Rio de Janeiro. 2019.

7 PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO MONITÓRIA PELA FAZENDA PÚBLICA. COBRANÇA DE CRÉDITO FISCAL NÃO TRIBUTÁRIO. MULTA DE TRÂNSITO. POSSIBILIDADE. INTERESSE DE AGIR CARACTERIZADO. 1. Caso em que o Tribunal de origem entendeu inexistente o interesse de agir na pretensão do Município consubstanciada na cobrança das infrações de trânsito praticadas pelo particular, por meio da Ação Monitória. 2. O STJ entende que não se verifica prejuízo para o direito de defesa com a escolha do rito da Ação Monitória, que é mais demorado que o rito da Ação de Execução de Título Extrajudicial. precedentes: REsp 1281036/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 24/05/2016; AgRg no AREsp 148.484/SP, Rel. Ministro Sidnei Beneti, Terceira Turma, DJe 28/5/2012; AgRg no REsp 1.209.717/SC, Rel. Ministro Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma, DJe 17/9/2012. 3. Nesse sentido, o enunciado 446 do Fórum Permanente de Processualistas Civis: "Cabe ação monitória mesmo quando o autor for portador de título executivo extrajudicial". Ainda, o enunciado 101 da I Jornada de Direito Processual Civil, do Conselho da Justiça Federal: "É admissível ação monitória, ainda que o autor detenha título executivo extrajudicial". 4. A Fazenda Pública pode valer-se da execução fiscal para os créditos fiscais (tributários ou não tributários) decorrentes de atividade essencialmente pública. Os referidos créditos devem ser inscritos em dívida ativa, a fim de possibilitar o ajuizamento da Execução Fiscal. Contudo, não ha impedimento para que a Fazenda Pública, em vez de inscrever o crédito em dívida ativa, proponha Ação Monitória, desde que possua prova escrita do crédito, no intuito de obter título judicial e promover, em seguida, o cumprimento de sentença. Isso porque quem dispõe de título executivo extrajudicial pode, mesmo assim, propor ação monitória. 5. Recurso Especial provido. (STJ - REsp: 1748849 SP 2018/0147055-0, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 4/12/18, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/12/18).

8 NEJAIM, América Cardoso Barreto Lima, Aspectos Polêmicos da Ação Monitória à luz do CPC/15. Artigo publicando na coletânea Processo Civil. Temas Contemporâneos. Coordenadores: CAMPOS, Eduardo Rezende; LONGEN, Israel; ARAÚJO, João Pedro Rocha. Editora Contemplar. Campo Grande, 2021.

9 AÇÃO MONITÓRIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. DOCUMENTOS HÁBEIS A PROVAR A DÍVIDA COBRADA. JUROS DE MORA. Apela o Município réu da sentença que julgou procedente o pedido, para converter o mandado inicial em mandado executivo. O contrato de execução de serviços e a nota fiscal que instruem a petição inicial constituem prova escrita sem eficácia de título executivo, ou seja, exatamente o requisito exigido pelo Código de Processo Civil para quem pretende o pagamento de quantia em dinheiro mediante o ajuizamento de ação monitória. Rejeita-se, pois, a preliminar de carência da ação. No mérito, não há como descaracterizar a mora do apelante com base nos fragilíssimos argumentos de que a apelada não foi receber o valor devido, nem informou a conta para depósito. A incidência dos juros de mora está expressamente prevista tanto no contrato de execução de serviços quanto no Edital de Licitação. Não se pode isentar o apelante dos encargos moratórios previstos no contrato por ele livremente celebrado, pois isso daria ensejo ao enriquecimento ilícito do Município em detrimento da empresa que lhe prestou serviços. A verba honorária foi fixada nos percentuais mínimos do art. 85, § 3º do CPC, de modo que não há motivo para excluí-la, nem para reduzi-la. Recurso desprovido, nos termos do voto do desembargador relator. (TJ-RJ - APL: 00241538620158190028, Relator: Des(a). RICARDO RODRIGUES CARDOZO, Data de Julgamento: 09/03/2021, DÉCIMA QUINTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 15/03/2021).
REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO MONITÓRIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. DÉBITO COMPROVADO E PARCIALMENTE RECONHECIDO. PAGAMENTO EXIGÍVEL. HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS EM CONFORMIDADE COM O LIMITE LEGAL. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. 1) Fundada a ação monitória contra a Fazenda Pública em documentos idôneos e hábeis à comprovação da relação contratual estabelecida entre as partes, inclusive com o reconhecimento de parte do débito, inarredável a obrigação de pagamento, sob pena de caracterizar enriquecimento ilícito por parte da Administração Pública; 2) Nas ações em que a Fazenda Pública for vencida, os honorários sucumbenciais devem ser estabelecidos de acordo com os critérios previstos no art. 85, § 3º, incisos I a V, do CPC, não se cogitando a possibilidade de redução quando observados os limites legais. 3) Reexame necessário não provido e apelo voluntário prejudicado. (TJ-AP - REO: 00087443020178030001 AP, Relator: Desembargador ROMMEL ARAÚJO DE OLIVEIRA, Data de Julgamento: 09/04/2019, Tribunal).

10 NEJAIM, América Cardoso Barreto Lima, Aspectos Polêmicos da Ação Monitória à luz do CPC/15. Artigo publicando na coletânea Processo Civil. Temas Contemporâneos. Coordenadores: CAMPOS, Eduardo Rezende; LONGEN, Israel; ARAÚJO, João Pedro Rocha. Editora Contemplar. Campo Grande, 2021.

11 REEXAME NECESSÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. AÇÃO MONITÓRIA AJUIZADA PELA FAZENDA PÚBLICA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. DESCABIMENTO DO REEXAME NECESSÁRIO. Não há reexame necessário de sentença que, em ação monitória ajuizada pela Fazenda Pública, julga extinto o processo, sem exame de mérito. Exegese do art. 496 do NCPC/2015.REEXAME NECESSÁRIO NÃO CONHECIDO. (TJ-RS - REEX: 70072259716 RS, Relator: Eduardo Uhlein, Data de Julgamento: 09/08/2017, Quarta Câmara Cível, Data de Publicação: 31/08/2017).

12 EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO MONITÓRIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA - IMPUGNAÇÃO - AUSÊNCIA - CONSTITUIÇÃO DE PLENO DIREITO O TÍTULO EXECUTIVO JUDICIAL - OBRIGAÇÃO DE PAGAR QUANTIA CERTA - CUMPRIMENTO DE SENTENÇA (ARTIGOS 534 E 535 DO CPC) - IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO VOLUNTÁRIO - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. Não apresentados os embargos à ação monitória, constituir-se-á de pleno direito o título judicial, devendo o credor apresentar memória de cálculo e requerer o cumprimento da sentença por quantia certa contra a Fazenda Pública, a qual poderá impugnar a execução no prazo de trinta dias, e, eventual débito ser quitado por meio de precatório ou requisição de pequeno valor, conforme o caso, nos termos dos artigos 534 e 535 do Código de Processo Civil.(TJ-MG - AC: 10352160066994001 MG, Relator: Edilson Olímpio Fernandes, Data de Julgamento: 26/3/19, Data de Publicação: 5/4/19)

13 NEJAIM, América Cardoso Barreto Lima, Aspectos Polêmicos da Ação Monitória à luz do CPC/2015. Artigo publicando na coletânea Processo Civil. Temas Contemporâneos. Coordenadores: CAMPOS, Eduardo Rezende; LONGEN, Israel; ARAÚJO, João Pedro Rocha. Editora Contemplar. Campo Grande, 2021.