Abandonar um cargo público, por si, não é algo fácil de se admitir num país onde o acesso aos cargos e empregos públicos exige "aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos" por expressa previsão constitucional. Quem, afinal, abandonaria um cargo público depois de ter se submetido a uma rígida disciplina de estudo e dedicação, ultrapassado um extenuante processo seletivo, sido testado quanto às suas habilidades técnicas e também emocionais? Alguns dizem: "Só um louco faria isso!" Será mesmo?

A mítica social que envolve o ingresso profissional no serviço público geralmente não considera que a hipótese descrita no art. 132 da lei 8.112, de 1990, uma vez concretizada na vida real, como "ausência intencional ao serviço público por mais de trinta dias consecutivos", qualifica uma infração disciplinar passível de aplicação de penalidade de demissão quando praticada por servidor público federal ocupante de cargo efetivo ou em comissão. Semelhantes disposições podem ser encontradas em normativos estaduais e municipais.

A suposta severidade da punição daqueles que, indo "contra a ordem natural das coisas", deixam, sem apresentar uma justificativa plausível, de exercer suas funções públicas, contrasta com a singeleza do procedimento disciplinar aplicável.

A Lei federal estabelece como regra geral para esses casos, o rito sumário. Mais célere, pressupondo-se que a indicação da materialidade deverá estar configurada ab initio. A partir daí, fácil seria entender que, uma vez comprovados mais de trinta dias consecutivos de faltas injustificadas, caberia a Administração Pública, sem maiores elucubrações, instaurar o devido procedimento apuratório com o fim de averiguar a ocorrência em concreto da infração sob análise.

Ocorre que doutrina e a jurisprudência concordam que há três requisitos a serem considerados para se configurar o abandono de cargo: (a) a ausência ao serviço; (a) que essa falta se dê por, no mínimo, trinta e um dias ininterruptos; e (c) a intencionalidade do servidor em abandonar seu cargo público^1-2. As manifestações da Advocacia-Geral da União (Parecer GMF-6³) e da Controladoria-Geral da União⁴ vão no mesmo sentido.

Assim, além das faltas aparentemente injustificadas, a intenção do agente voltada ao abandono (dolo direto ou dolo eventual⁵) deverá ser demonstrada para que a Administração Pública possa exercer o seu poder-dever de apurar o ocorrido por meio da instauração de um processo administrativo disciplinar.

No que tange à indicação objetiva das faltas injustificadas, não há maiores dificuldades, especialmente quando há um efetivo controle de jornada dos servidores. O desafio surge quando se trata de examinar a incidência do requisito subjetivo do tipo infracional - a intencionalidade.

 Ora, já nos diziam os manuais de Direito Penal que a grande dificuldade está em perquirir a intenção do agente. Nesse sentido, comprovar o querer direcionado a abandonar um cargo público vai de encontro à racionalidade administrativa, como já dissemos.

Será, então, que faz sentido a existência de previsão legal de infração passível de aplicação da penalidade demissória, para aqueles que deliberadamente, deixam de exercer seu múnus público perante a Administração? Em que medida, é responsabilidade da Administração perquirir, manejando toda a máquina pública, a razão pela qual um servidor público opta por deixar suas funções?

Veja que a resposta a esse questionamento coloca em cheque questões intrínsecas já levantadas aqui: a objetividade da existência de quantidade expressiva de faltas injustificadas pressupõe intencionalidade em abandonar o cargo ou o animus abandonandi é requisito prévio essencial à persecução disciplinar?

Na primeira opção, contrariamos, em certa medida, a natural intenção de permanência no serviço público e recrudescemos o brocado "in dubio pro societate". Para a segunda, reforçamos à mítica social ligada à potencial anormalidade identificada na conduta de agente que pretende abandonar um cargo público.

O ânimo de abandonar o cargo público (requisito subjetivo) se consubstancia na ausência de motivo de força maior, coação irresistível⁶, ou outro caso alheio à sua vontade do servidor, e que impeça o ocupante de cargo público de comparecer ao trabalho.

Na prática administrativa, o fato de haver trinta e um dias ou mais de faltas aparentemente injustificadas, não demonstra a intenção do servidor de abandonar seu cargo público, tampouco atesta que não há motivo justo para sua ausência. No âmbito do processo, que não necessariamente precisa ser disciplinar, é factível que o servidor comprove que, além da intenção de não abandonar seu cargo público, suas ausências, até então consideradas ilegítimas, podem ser justificadas em situações de força maior, coação irresistível ou outras circunstâncias aptas a isentar sua responsabilidade.⁷

Deve ser prática de todo chefe buscar conhecer os motivos que levaram o servidor a ele subordinado a faltar consecutiva e frequentemente ao serviço. Ao constatar as primeiras ausências, uma chefia zelosa deverá comunicar o caso ao órgão de gestão de pessoas da instituição para fins de realização das diligências necessárias à apuração do ocorrido.⁸

É cediço que a ausência prolongada do servidor pode trazer consideráveis prejuízos ao andamento regular dos serviços públicos prestados pela Administração, mas não se deve desconsiderar a realidade da vida e, de forma cega e açodada, apressarmo-nos à instauração de procedimentos destituídos do espírito de razoabilidade e justiça que deve nortear as ações de todo gestor público.

Aparentemente em razão desses desafios, o legislador paulista decidiu revogar o tipo infracional de "abandono de cargo" presente na legislação do Estado de São Paulo que trata do regime jurídico de seus servidores públicos (Lei nº. 10.261, de 28 de outubro de 1968, alterada pela lei complementar 942, de 06 de junho de 2003). No âmbito daquele Estado, portanto, não há que se falar nesse tipo disciplinar. Manteve tão somente a hipótese de inassiduidade habitual apontando que a defesa nesse caso somente poderá versar sobre força maior, coação ilegal ou motivo legalmente justificável que impeça o comparecimento ao trabalho (art. 311).

 Apesar do tratamento diverso dado ao tipo infracional de abandono de cargo por parte da legislação, tem-se que no âmbito federal, pode-se dizer que ainda é aferível a incidência desse tipo de transgressão. De acordo com a Controladoria - Geral da União - CGU, desde o ano de 2003, foram instaurados 10.607 processos em virtude de ausências ou impontualidades ao serviço por parte de servidores dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal submetidos à sua supervisão, conforme gráficos expostos no Portal de Corregedorias⁹. Desse total, foram concluídos 9.483 processos e apenados 2.248 servidores por abandono de cargo, inassiduidade habitual ou acúmulo de cargos públicos, o que representou 25% das sanções expulsivas aplicadas a agentes públicos federais.¹⁰

A questão que se coloca é a adequabilidade de se encaixar ou manter o abandono de cargo dentre as hipóteses de infrações sujeitas à investigação processualística administrativa disciplinar. São seria o caso de tratarmos tal realidade fática como um desafio de gestão administrativa? Parece-nos que sim.

À luz do que dissemos, os requisitos que sustentam a materialidade da conduta têm sido perquiridos ainda na esfera pré disciplinar. Faltas injustificadas objetivamente consideradas e a intencionalidade do agente já são apresentadas ab initio, como nos exige a lei, doutrina e jurisprudência.

Com efeito, o abandono de cargo, na prática atual, não se configura unicamente quando forem identificadas ausências por mais de trinta dias, mas trata-se de realidade excepcional que para ser demonstrada, necessita de exame preliminar à instauração de um procedimento disciplinar, de forma a se demonstrar que o servidor de fato, queria abandonar seu cargo público.

Percebemos assim que antes da instauração disciplinar, a Administração já possui todos os elementos para desligar o servidor público de seus quadros. Se essa fase preliminar administrativa contar com o devido cuidado à concretização dos princípios do contraditório e ampla defesa, tendo se dado ao agente público oportunidade para apresentar suas razões e os dados e documentos que a fundamentam, soa não razoável, antieconômico e pouco eficiente, a instauração de novo processo administrativo, de índole disciplinar, para se tratar do mesmo tema.

Poder-se-ia dizer que a natureza da conduta, enquanto infração a um dever ou descuido com uma proibição legalmente imposta aos agentes públicos justificaria a aplicação de uma reprimenda administrativa. Será mesmo?

A aplicação de penalidade demissória como "castigo merecido" pode dar ares de inadequação mesmo quando a intencionalidade da ausência injustificada se encontra fartamente demonstrada nos autos. A intencionalidade, entretanto, não deve ser confundida com dolo ou má-fé: não há estrita similaridade entre os institutos.

Ao que parece, em contraponto, é que a prática processual tem sido mantida apenas como cumprimento do princípio da legalidade que fortemente rege as ações e omissões da Administração Pública. Nesse sentido, nossos "carrascos" são os arts. 132, II, e 143, da lei 8112, de 1990, que impelem uma instauração peremptória.

De outro ponto, em defesa ao stauos quo, podemos imaginar que a efetividade, qualitativa e quantitativa, dos processos administrativos disciplinares que têm apurado os casos de abandono de cargo seria uma justificativa social para manutenção do procedimento adotado. Vimos, porém, que não é isso que os números mostram: a CGU, desde 2003, apenou apenas agentes públicos em pouco mais de 20% dos PADs instaurados para apurar este tipo de conduta.

Parece utópica, portanto, a configuração de uma infração disciplinar de abandono de cargo no contexto atual. De fato, os números mostram que há casos em que existe o interesse do servidor público em não mais permanecer em seu cargo, mas esse interesse não precisa necessariamente ser reconhecido como infração disciplinar para que o vínculo seja desfeito. O servidor pode ser exonerado, e não demitido, para que se internalize sua intenção em deixar o serviço público.

Obviamente, valores recebidos indevidamente em face de trabalho não realizado devem retornar aos cofres públicos, assim como outros prejuízos que se concretizem em razão da ausência intencional não justificada. O que não parece mais factível, ainda que dependente de alteração do quadro legislativo em vigor, é a existência de infração disciplinar quando o dolo ou má-fé não esteja intrinsecamente relacionado com a conduta praticada.

Precisamos superar a mítica social que envolve o ingresso profissional no serviço público e entender que a intenção em abandonar um cargo público nem sempre reflete má fé por parte do agente publico, ainda que ele tenha se ausentado intencionalmente por mais de trinta e um dias. Ademais, haverá outras capitulações da lei 8112, de 1990, ou até mesmo no Código Penal, que captarão as eventuais práticas de "abandonar o cargo" com intencionalidade acrescida de dolo ou má fé, repercutindo então a necessidade de apuração disciplinar ou criminal em situações mais graves. Esses casos, porém, parecem representar reduzidas quantidades no mundo real.

Referências 

ADVOCACIA - GERAL DA UNIÃO. Parecer GMF-6, de 25 de julho de 2017. Disponível aqui. Acesso em 05 de abr. 2022.

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_______. Decreto - Lei nº. 2.848, de 07 de dezembro de 1940. Código Penal. Diário Oficial da União. Brasília, 31 de dezembro de 1940.

_______. Decreto - Lei nº. 3.689, de 03 de outubro de 1941. Código de Processo Penal. Diário Oficial da União. Brasília, 13 de outubro de 1941.

_______. Decreto - Lei nº. 220, de 18 de julho de 1975. Dispõe sobre o estatuto e regime jurídico único dos servidores públicos civis do Estado do Rio de Janeiro. Boletim Público Estadual. Rio de Janeiro, 21 de julho de 1975.

_______. Lei complementar nº. 10.098, de 03 de fevereiro de 1994. Dispõe sobre o estatuto e regime jurídico único dos servidores públicos civis do Estado do Rio Grande do Sul. Diário Oficial Executivo. Rio Grande do Sul, 04 de fevereiro de 1994.

_______. Lei nº. 10.261, de 28 de outubro de 1968. Dispõe sobre o estatuto e regime jurídico único dos servidores públicos civis do Estado de São Paulo. Diário Oficial Executivo. São Paulo, 29 de outubro de 1968.

_______. Lei nº. 20.756, de 28 de janeiro de 2020. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis do Estado de Goiás, das autarquias e fundações públicas estaduais, e dá outras providências. Diário Oficial Executivo. Goiás, 29 de janeiro de 2020.

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1 SILVA, Aline Cavalcante dos Reis. Comentários às normas de conduta dos agentes públicos federais: legislação comentada e casos práticos. 2. ed. Curitiba: Juruá, 2020, p. 169-170.