Da interpretação dos aludidos enunciados extrai-se que nas ações em que a União for autora, o foro competente para o ajuizamento das ações é o domicílio do réu, enquanto que nas ações cuja ré for a União existem quatro foros competentes, podendo o autor optar por qualquer deles. São estes o foro do seu domicílio, o foro do local em que ocorreu o fato ou ato de que se originou a demanda, o do local onde está situado o bem controvertido ou o do Distrito Federal.

Em se tratando de ações de usucapião especial, o direito do autor de escolher o foro competente para acionar a União é restringido em face do teor da Súmula nº 11 do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual "a presença da União ou de qualquer de seus entes, na ação de usucapião especial, não afasta a competência do foro da situação do imóvel". Assim, as ações de usucapião especial, em quaisquer circunstâncias, devem ser promovidas na comarca de situação do imóvel. Em ações dessa natureza, necessariamente, deverão ser ajuizadas no foro da situação do bem imóvel, não havendo possibilidade de seleção de foro. Em não existindo seção judiciária na localidade, a competência para processar e julgar a ação poderá vir a ser da Justiça Estadual.

O artigo 51 diverge, em muito, do Código de Processo Civil de 1973 que estabelecia, em seu artigo 99, caput e inciso I, que "o foro da Capital do Estado ou do Território é competente: I - para as causas em que a União for autora, ré ou interveniente". Todavia, a redação do artigo 51 trouxe, na essência, conteúdo normativo semelhante ao do artigo 109, parágrafos 1º e 2º da Constituição Federal¹ de 1988. O artigo 109 §1º consigna que "as causas em que a União for autora serão aforadas na seção judiciária onde tiver domicílio a outra parte". O trecho final "onde tiver domicílio" sugere a situação de uma pluralidade de domicílios, podendo esta escolher a seção judiciária quando o réu detiver mais de um domicílio.

O artigo 109 §2º enuncia que "as causas intentadas contra a União poderão ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal". Muito embora o artigo 51 do CPC de 2015 tenha promovido inovações no plano infraconstitucional, tais modificações encontram-se presentes no ordenamento jurídico brasileiro há algum tempo, dada a sua matriz constitucional².

Tanto o artigo 51 do atual Código de Processo Civil como o artigo 109, § 2º da Constituição Federal fazem menção apenas ao termo "União", nada assentando sobre os entes que compõem a Administração Pública Indireta. O Supremo Tribunal Federal³ fixou entendimento com repercussão geral no sentido de que "a faculdade atribuída ao autor quanto à escolha do foro competente entre os indicados no art. 109, §2º, da Constituição Federal para julgar as ações propostas contra a União tem por escopo facilitar o acesso ao Poder Judiciário àqueles que se encontram afastados das sedes das autarquias". Desta maneira, a interpretação ampliativa alcança também as autarquias federais, fundações públicas compreendidas enquanto fundações autárquicas e agências reguladoras enquadradas como autarquias especiais.

Ainda no plano constitucional, ressalta-se que o artigo 109 §3º da Constituição Federal⁴ previu que "serão processadas e julgadas na justiça estadual (...) as causas em que forem parte instituição de previdência social e segurado sempre que a comarca não seja sede de vara do juízo federal, e, se verificada essa condição, a lei poderá permitir que outras causas sejam também processadas e julgadas pela justiça estadual". Logo, desde que não haja vara federal no local e de que haja lei autorizativa, causas inicialmente de competência da Justiça Federal poderão tramitar perante a Justiça Estadual.

Nessa linha, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário 228.955 do Rio Grande do Sul consignou que "o dispositivo contido na parte final do §3º do art. 109 da Constituição é dirigido ao legislador ordinário, autorizando-o a atribuir competência (rectius jurisdição) ao juízo estadual do foro do domicílio da outra parte ou do lugar do ato ou fato que deu origem à demanda, desde que não seja sede de varas da Justiça Federal, para causas específicas dentre as previstas no inciso I do referido art. 109⁵".

Ante a possibilidade de delegação da competência legislativa aos Estados-membros para dispor sobre a atividade jurisdicional das localidades que inexistir vara federal no domicílio do réu, em não sendo elaborada lei estadual autorizativa para processar e julgar as causas pela Justiça Estadual, a jurisdição será exercida pela vara federal que abrange o local do domicílio do réu. Quando houver lei estadual autorizativa e a União figure como autora da ação, as ações também deverão ser ajuizadas no foro do domicílio do réu junto ao juízo estadual. No entanto, possuindo o réu dois domicílios, um situado em local sem vara federal e outro com vara federal, a demanda poderá ser proposta em qualquer um dos juízos. Havendo a interposição dos recursos em face das decisões interlocutórias ou sentenças, o seu processamento e julgamento ocorrerá perante o Tribunal Regional Federal.

O artigo 52 do CPC é uma inovação do diploma processual, contudo as regras de competência são análogas àquelas previstas no parágrafo único do artigo 51, distinguindo apenas quanto ao ente federado, vez que regula a competência dos estados-membros da federação e do Distrito Federal. O caput do dispositivo estatui que "é competente o foro de domicílio do réu para as causas em que seja autor Estado ou o Distrito Federal". Já o parágrafo único traz: "se Estado ou o Distrito Federal for o demandado, a ação poderá ser proposta no foro de domicílio do autor, no de ocorrência do ato ou fato que originou a demanda, no de situação da coisa ou na capital do respectivo ente federado". À luz da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça⁶, trata-se de uma competência relativa concorrente.

Como a Justiça Federal detém seções judiciárias espalhadas em todo o território nacional, verifica-se que o legislador constituinte definiu os foros competentes para processar e julgar as demandas envolvendo os entes da federação: União, Estados e Distrito Federal. Nas demandas em que o ente federativo for autor, o foro competente será o domicílio do réu e naquelas em que for réu, o ente poderá escolher dentre as opções de foro competente estabelecidas.

Além disso, a Constituição Federal oportunizou aos Estados-membros a criação de lei autorizando o processamento e julgamento de determinadas ações pela Justiça Comum quando a comarca não for sede de vara do juízo federal. Dessa forma, as normas processuais e constitucionais definidoras da competência jurisdicional buscaram assegurar o acesso à justiça, ampliando as possibilidades de tramitação de feitos de competência da Justiça Federal mesmo em comarcas que não sejam sede da respectiva vara especializada.

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1 Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: § 1º As causas em que a União for autora serão aforadas na seção judiciária onde tiver domicílio a outra parte. § 2º As causas intentadas contra a União poderão ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal.

2 WAMBIER, Teresa Arruda Alvim et al. Breves Comentários ao novo Código de Processo Civil, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015, p. 201

3 RE 627709 ED, Relator(a): Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2016, DJe-244. Divulgado em: 17-11-2016. Publicado em: 18-11-2016).

4 § 3º Serão processadas e julgadas na justiça estadual, no foro do domicílio dos segurados ou beneficiários, as causas em que forem parte instituição de previdência social e segurado, sempre que a comarca não seja sede de vara do juízo federal, e, se verificada essa condição, a lei poderá permitir que outras causas sejam também processadas e julgadas pela justiça estadual.

5 (RE 228955, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em 10/02/2000, DJ 24-03-2000 PP-00070 EMENT VOL-01984-04 PP-00842 REPUBLICAÇÃO: DJ 14-04-2000 PP-00056 RTJ VOL-00172-03 PP-00992)