Nesta quarta-feira, 15, o plenário do STF voltou a examinar, com o voto do relator, ministro Alexandre de Moraes, dispositivos da lei de improbidade administrativa (lei 8.429/92) alterados pela lei 14.230/21.
Em 2022, Moraes suspendeu liminarmente seis trechos da legislação. Agora os ministros devem deliberar sobre o mérito da questão, determinando a constitucionalidade ou inconstitucionalidade desses artigos.
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Improbidade dolosa
Ao proferir seu voto, ministro Alexandre de Moraes considerou prejudicada a análise dos §§1º, 2º e 3º do art. 1º e do art. 10 da lei de improbidade, observando que a legislação atual restringe a improbidade administrativa a atos dolosos, excluindo expressamente a figura da improbidade culposa.
Moraes destacou que, embora a ilegalidade possa ocorrer de forma culposa, a improbidade administrativa, sendo uma ilegalidade qualificada pela corrupção, deve ser necessariamente dolosa.
Referindo-se ao tema 1.199 (RE 843.989), Moraes ressaltou a exigência de comprovação de responsabilidade subjetiva e de dolo para configurar a improbidade administrativa, enfatizando que "não se pode confundir o agente corrupto com o agente incompetente ou sem sorte".
Na oportunidade, ministro Gilmar Mendes e Luiz Fux citaram casos em que agentes públicos foram processados por improbidade sem dolo. O decano da Corte destacou a controvérsia do caso "Proer", em que integrantes do Conselho Monetário Nacional foram condenados após a implementação do programa destinado a sanear o sistema financeiro nacional, que enfrentava sérias dificuldades devido à instabilidade econômica e aos planos econômicos anteriores, como os planos Collor e Real.
Veja o momento:
Divergência interpretativa
Quanto ao art. 1º, § 8º, Moraes declarou a inconstitucionalidade do dispositivo que trata da impossibilidade de ação de improbidade em casos de divergência interpretativa de jurisprudência não pacificada, por contrariar o §4º do art. 37 da Constituição Federal.
Criticou a exclusão absoluta de tipicidade proposta pela norma, classificando-a como irrazoável, já que proíbe qualquer análise de atos de improbidade que podem ser, eventualmente, dolosos.
Adicionalmente, destacou que a previsão de exclusão, por ato culposo, é desnecessária, pois a legislação vigente exige dolo para a configuração de improbidade administrativa, eliminando assim a possibilidade de alguém ser processado por mero erro interpretativo.
Perda do cargo/função
Em relação ao art. 12, §1º, o ministro também o considerou inconstitucional, apontando que a redação atual ameaça uma das penalidades mais severas da lei de improbidade: a perda do cargo e função pública. Segundo o texto questionado, a perda só se aplica ao vínculo mantido pelo infrator no momento do cometimento do ato ilícito.
Destacou a problemática dos agentes políticos que, prevendo uma possível condenação, podem simplesmente mudar de cargo ou função, evitando a perda do cargo novo.
Assim, firmou o entendimento de que a condenação judicial por prática do ato de improbidade deve resultar na imediata remoção do cargo público, evitando "cirandas" e garantindo a eficácia das penalidades previstas na lei de improbidade administrativa.
Detração
Moraes considerou inconstitucional o §10 do art. 12, que prevê uma forma de detração.
Esclareceu que, sob a lei da ficha limpa, uma decisão colegiada que condena por improbidade já estabelece a inelegibilidade do condenado, com a subsequente suspensão dos direitos políticos ao trânsito em julgado.
Nesse sentido, o dispositivo da lei de improbidade permitiria que o período de inelegibilidade fosse abatido da sanção de suspensão dos direitos políticos imposta posteriormente, o que, segundo Moraes, compromete a efetividade das medidas punitivas.
Reforçou que a natureza jurídica da inelegibilidade é diversa da suspensão dos direitos políticos (sanção), de modo que seria impossível, nesse caso, a detração.
Tribunal de contas
Sobre o §3º do art. 17-B, que condiciona a atuação do MP e do Judiciário ao Tribunal de Contas, o ministro apontou que, apesar da importância da instituição, a legislação não deve impedir a atuação jurisdicional enquanto se aguarda a avaliação do Tribunal de Contas sobre os valores de indenização.
Destacou que, de 1992 a 2021, o dano foi apurado judicialmente sem incidentes, demonstrando que a inovação legislativa é desnecessária.
Comunicabilidade da absolvição criminal
Por fim, em relação ao art. 21, §4º, que proíbe o processamento de ações de improbidade administrativa caso o agente seja absolvido no âmbito penal por decisão colegiada, quando os fatos forem os mesmos, o ministro identificou uma violação à independência de instâncias e ao §4º do art. 37 da lei de improbidade.
Argumentou que a improbidade administrativa não se configura como ato penal e opera em uma esfera distinta, e a legislação prevê apenas uma situação de vinculação da absolvição entre processos: quando é comprovada a inexistência material do fato ou a ausência de autoria do acusado, após o trânsito em julgado.
O ministro, na oportunidade, também criticou a prática do Judiciário de negar recursos a réus absolvidos por falta de provas que querem ser absolvidos provando inexistência de autoria ou de materialidade.
Devido ao adiantado da hora, julgamento continuará na tarde da quinta-feira, 16.
Caso
Trata-se de ADIn, com pedido de medida cautelar, proposta pela CONAMP - Associação Nacional dos Membros do Ministério Público contra 36 artigos da norma que alterou a lei de improbidade administrativa. São eles:
- Ausência de responsabilização por culpa;
- Exclusão de ilicitude em razão de divergência interpretativa de jurisprudência não pacificada;
- Perda da função pública limitada à ocupada no momento do crime;
- Detração do tempo de suspensão dos direitos políticos;
- Exigência de oitiva do Tribunal de Contas antes de valorar dano a ser ressarcido em proposta de ANPP - acordo de não persecução penal;
- Impedimento da continuidade de ações de improbidade se houver absolvição criminal sobre os fatos;
- Termo inicial do prazo prescricional na data do fato, ou da cessação da permanência, com previsão de prescrição intercorrente e novas causas interruptivas;
- Imunidade conferida a partidos políticos e suas fundações à improbidade;
- Taxatividade das hipóteses de improbidade;
- Suspensão de prazos mínimos e modificação de prazos máximos das sanções e vedação à execução provisória;
- Restrição à requalificação de fatos pelo juiz.
Processo: ADIn 7.236