A Resolução Normativa Nº 293/04 do Conselho Federal de Administração e suas Implicações para os Administradores de Sociedades
Renata Cruz Simon*
A Resolução foi recebida com pessimismo e vem gerando muitos questionamentos pelo setor privado. Seus três exíguos artigos prevêem a obrigatoriedade dos administradores e gerentes de sociedades de serem registrados no Conselho Federal de Administração, órgão competente em regulamentar, fiscalizar, organizar e manter os registros de técnicos de administração2, ou seja, aquelas pessoas com formação acadêmica em administração pública ou de empresas.3
Referido registro será exigido em duas hipóteses, conforme previsto na própria Resolução: (i) quando, além de sócio, o administrador exercer atribuições executivas legalmente destinadas ao técnico em administração, em razão da assunção de cargo previsto no organograma ou em plano de cargos da sociedade; e (ii) quando, alheio ao quadro societário, o administrador for contratado especialmente para o fim de exercer a administração da sociedade.
A análise do tema é complexa e pode ser abordada de diversas maneiras. Restrinjo-me apenas a três delas: primeira, a inconstitucionalidade da Resolução em face ao princípio da livre iniciativa; segunda, a falta de competência do Conselho Federal de Administração para regular a matéria; e terceira, a aplicabilidade do dispositivo aos administradores não sócios de sociedades.
A primeira abordagem refere-se ao seguinte dispositivo da Resolução:
“Art. 1o. O Administrador de Sociedade, assim como conceituado no art. 1.011 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, está obrigado ao registro de Administrador previsto na Lei no 4.769, de 9 de setembro de 1965: a) quando, além das atribuições de proprietário ou sócio, exercer atribuições executivas legalmente destinadas ao profissional Administrador em razão de assunção de cargo previsto em organograma ou em plano de cargos da sociedade; (...)” (grifos nossos)
Ora, quis a Resolução restringir a administração dos negócios da empresa por seu próprio sócio, uma vez que, caso este deseje exercer a administração de seu próprio negócio, somente poderá fazê-lo ser for formado em administração pública ou de empresas e registrado no Conselho Federal de Administração.
Na minha opinião, tal previsão é inconstitucional uma vez que fere o princípio da livre iniciativa.
Como ensina o ilustre Professor José Afonso da Silva, em seu Curso de Direito Constitucional Positivo, “a liberdade de iniciativa envolve a liberdade de indústria e comércio ou liberdade de empresa e a liberdade de contrato. Consta do artigo 170 [da Constituição Federal], como um dos esteios da ordem econômica, assim como de seu parágrafo único, que assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgão públicos, salvo casos previstos em lei.”4
Simplificando o princípio da livre iniciativa, é possível afirmar que ele protege todos aqueles que desejam ter seu próprio negócio, por exemplo, os sócios de empresas e os proprietários de estabelecimentos comerciais. Assim, não seria coerente dissociar o direito conferido a alguém para exercer livremente uma atividade econômica do direito de administrá-la.
Como qualquer princípio, a livre iniciativa não é absoluta. Há restrições que a própria ordem econômica, refletida em lei, impõe sobre ela. Por exemplo, quando há exigência legal para obtenção de autorização para o exercício de determinada atividade econômica, como é o caso dos bancos comerciais e sociedades seguradoras, que precisam obter autorização do Banco Central do Brasil e da Superintendência de Seguros Privados, respectivamente, para funcionarem.
Neste passo, a relatividade do princípio da livre iniciativa refere-se especificamente às restrições impostas em lei para o livre exercício de uma determinada atividade econômica. Não diz respeito, pois, à dissociação entre o direito de exercer livremente uma atividade econômica e o direito de administrá-la, como propõe a Resolução.
Para suportar tal entendimento, transcrevo abaixo o artigo 1.011 do Novo Código Civil, citado no próprio artigo 1º da Resolução, bem como o artigo 153 da Lei das Sociedades Anônimas:
“Art. 1.011 O administrador da sociedade deverá ter, no exercício de suas funções, o cuidado e a diligência que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração de seus próprios negócios.” (grifos nossos)
“Art. 153 O administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e a diligência que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração de seus próprios negócios.” (grifos nossos)
Claro é o entendimento dos legisladores de que a melhor pessoa para administrar uma empresa seria o próprio empresário.
Dessa forma, a Resolução é uma afronta ao princípio da livre iniciativa impondo restrições que nem a Constituição Federal nem as leis ordinárias que regulam a matéria trataram de fazer.
A segunda abordagem a ser feita diz respeito à falta de competência do Conselho Federal de Administração para regular a matéria.
A função do Conselho Federal de Administração é a de orientar e disciplinar o exercício de técnico de administração.5 Não é, portanto, função de tal autarquia legislar através de resoluções, como assim pretende.
A obediência a uma restrição de tal monta somente seria exigível se existisse expressa previsão em lei. E a razão para isso é muito simples: o inciso II do artigo 5o da Constituição Federal estatui que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”
“Note-se que o preceptivo não diz ‘decreto’, ‘regulamento’, ‘portaria’, ‘resolução’ ou quejandos. Exige lei para que o Poder Público possa impor obrigações aos administrados. É que a Constituição brasileira, seguindo tradição já antiga, firmada por suas antecedentes republicanas, não quis tolerar que o Executivo, valendo-se de regulamento, pudesse, por si mesmo, interferir com a liberdade ou a propriedade das pessoas.”6
Uma vez afastada a competência do Conselho Federal de Administração para dispor sobre a matéria, socorro-me, então, à Lei no 4.769, de 9 de setembro de 1965, que dispõe sobre o exercício da profissão de técnico da administração.
Pela leitura da referida lei verifica-se que ela elenca diversas atividades que seriam privativas aos técnicos de administração, dentre as quais há destaque para atividades de elaboração de pareceres, relatórios, planos, projetos, arbitragens e laudos, assessoria em geral, chefia intermediária e direção superior.
Apesar da Lei no 4.769/65 não prever expressamente a obrigatoriedade dos administradores de sociedade de serem técnicos de administração, uma interpretação isolada e restritiva dela indicaria que o exercício da atividade daqueles em muito se assemelharia às atividades inerentes ao técnico de administração e, que, portanto, somente estes poderiam ocupar os cargos destinados à administração de sociedades.
Porém, é preciso analisar a lei de 1965 no contexto jurídico brasileiro atual e sob a ótica constitucional do princípio da livre iniciativa, já tratada acima.
Sob esse prisma, entendo que a Lei no 4.769/65, inserida no ordenamento jurídico brasileiro bem antes da promulgação da Constituição Federal em 1988 e da Lei das Sociedades Anônimas em 1976, não deve ser utilizada como instrumento de ataque ao princípio da livre iniciativa. Explico.
Como já falado acima, o exercício da atividade econômica não poder vir dissociado de sua administração. Portanto, dar uma interpretação isolada e restritiva à Lei no 4.769/65 e, portanto, considerar que seu propósito era o de vetar a administração de sociedades por sócios que não fossem técnicos em administração, seria torná-la inconstitucional.
Como se a afronta ao princípio da livre iniciativa não fosse o bastante, permito-me ainda destacar outro princípio constitucional violado pela Resolução, qual seja, o princípio do tratamento favorecido às empresas de pequeno porte.
No Brasil, o papel das empresas de pequeno porte no desenvolvimento da atividade econômica de iniciativa privada é bastante relevante, tanto é que a Constituição Federal de 1988 consagrou, em seu artigo 170, que “a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...) IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no país.” (grifos nossos)
Ora, a Resolução não faz tratamento diferenciado às sociedades de pequeno porte. Por isso, o entendimento é que estas também deverão cumprir as exigências trazidas pela Resolução e, portanto, passar a nomear apenas técnicos de administração para os seus cargos de administração. Certamente essa não é a realidade atual das empresas de pequeno porte, que normalmente têm uma característica familiar e são administradas pelos próprios sócios, o que acarretará um aumento no custo operacional delas.
O último ponto a ser abordado refere-se à aplicabilidade do dispositivo aos administradores não sócios, uma vez que a aplicação da obrigação aos administradores sócios já foi afastada.
Ainda que as discussões quanto à inconstitucionalidade da Resolução e a falta de competência do Conselho Federal de Administração para legislar sobre a matéria sejam argumentos suficientes para uma discussão sobre o tema, proponho-me ainda a realizar uma breve análise quanto à aplicabilidade da Lei no 4.769/65 aos administradores não sócios.
Quando da publicação da Lei no 4.769/65, ainda vigorava no ordenamento jurídico brasileiro o Decreto no 3.708/19, que regulava a sociedade por quotas de responsabilidade limitada (antiga denominação da sociedade limitada atual).
Esse Decreto previa que a administração da sociedade limitada caberia exclusivamente aos seus sócios, porém, estes poderiam delegar os poderes de administração a um terceiro estranho ao quadro social, denominado gerente-delegado.
Assim, me parece que a utilização do termo “administrador” na Lei no 4.769/65 não pretendia abranger os gerentes-delegados das sociedades limitadas. E, ainda, durante os mais de trinta anos de convivência entre a Lei no 4.769/65 e a figura do gerente-delegado, nunca se exigiu destes a qualidade de técnico de administração.
É certo que o instituto da delegação de poderes não existe mais, uma vez que o Novo Código Civil autoriza expressamente a nomeação direta de administradores não sócios. Por essa razão a terminologia “gerente-delegado” não é mais utilizada, tendo o Novo Código Civil substituído o termo para “administrador”, como já consagrava a Lei das Sociedades Anônimas.
Todavia, a alteração da terminologia não é suficiente para modificar a intenção do legislador de 1965. Não vejo na Lei no 4.769/65 o propósito de obrigar os gerente-delegados das sociedades limitadas a serem formados em administração e, por isso, a mudança da nomenclatura pelo Novo Código Civil não os colocaria nessa exigência.
Assim, em suma, a obrigatoriedade dos administradores de sociedades de serem registrados no Conselho Federal de Administração é descabida. Primeiro, porque ela é inconstitucional ao proibir a participação de sócio, sem formação em administração, na gerência de seu próprio negócio; segundo porque o Conselho Federal de Administração não tem competência para legislar sobre a matéria, e terceiro porque a intenção da Lei no 4.769 não foi a de obrigar os administradores das sociedades serem formados em administração, como pretende a Resolução.
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1 Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002
2 O termo “técnico em administração” foi posteriormente alterado para “administrador”, por força da Lei no 7.321/85. Contudo, o termo “técnico em administração” é utilizado neste artigo para evitar confusão com o termo “administrador” atribuído àqueles que exercem a administração das sociedades.
3 Nos termos do artigo 3o da Lei no 4.769, de 9 de setembro de 1965.
4 SILVA, José Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo, 17ª Edição, São Paulo, Melhoramentos, p. 767.
5 Alínea “b” do Artigo 7o da Lei no 4.769 de 09 de setembro de 1965.
6 MELO, Celso Antônio Bandeira, Curso de Direito Administrativo, pg. 297, Melhoramentos, 12a Edição
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Confira:
Resolução Normativa Nº 293, De 10 De Outubro De 2004
Dispõe sobre o registro de Administrador de Sociedade e de Gerente, como preposto da empresa, e dá outras providências.
O CONSELHO FEDERAL DE ADMINISTRAÇÃO, no uso da competência que lhe conferem a Lei nº 4.769, de 9 de setembro de 1965, e o Regulamento aprovado pelo Decreto nº 61.934, de 22 de dezembro de 1967,
CONSIDERANDO a competência do Conselho Federal de Administração para orientar e disciplinar o exercício da profissão de Administrador, conforme prevê o art. 7°, alínea "b", da Lei nº 4769/65;
CONSIDERANDO as disposições dos arts. 1011 e seguintes e 1172 e seguintes da Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002, que instituiu o Código Civil, combinados com o art. 5º, inciso XIII, da Constituição Federal;
CONSIDERANDO que o exercício de atividades profissionais nos campos da Administração é privativo dos Administradores, conforme prevê o art. 2°, alínea "b", da Lei nº 4.769, de 9 de setembro de 1965, e art. 3°, alínea "b", do Regulamento aprovado pelo Decreto nº 61.934, de 22 de dezembro de 1967;
CONSIDERANDO que somente podem exercer a profissão de Administrador os profissionais regularmente registrados em Conselho Regional de Administração, conforme prevê o art. 14, da Lei nº 4.769, de 9 de setembro de 1965, e a DECISÃO do Plenário do CFA na 14ª reunião, realizada nesta data,resolve:
Art. 1º O Administrador de Sociedade, assim como conceituado no art. 1.011 da Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002, está obrigado ao registro de Administrador previsto na Lei nº 4.769, de 9 de setembro de 1965:
a)quando, além das atribuições de proprietário ou sócio, exercer atribuições executivas legalmente destinadas ao profissional Administrador em razão de assunção de cargo previsto em organograma ou em plano de cargos da sociedade;
b)quando, alheio ao quadro societário, for contratado especialmente para o fim de exercer a Administração da sociedade.
Art. 2º O cargo de Gerente, assim como conceituado no art. 1.172, da Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002, cujas funções tenham atribuições privativas do Administrador, só poderá ser ocupado por profissional registrado em Conselho Regional de Administração.
Art. 3º Esta Resolução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
RUI OTÁVIO BERNARDES DE ANDRADE
Presidente do Conselho
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