Para onde caminha o Ministério Público?
Um novo paradigma: Racionalizar, regionalizar e reestruturar para assumir a identidade constitucional
Márcio Soares Berclaz*
Millen Castro Medeiros de Moura**
Síntese Dogmática: A estrutura organizacional do Ministério Público encontra-se à beira do colapso, impedindo-lhe o cumprimento da missão constitucional. Faz-se necessária a implementação de um novo modelo de gestão baseado em três diretrizes: racionalizar atribuições, estabelecendo prioridades e estratégias para uma tutela mais eficiente dos interesses sociais; regionalizar a atuação, mediante trabalhos em grupo e ações coordenadas, para aperfeiçoar a unidade e o alcance funcional de sua atividade; reestruturar os órgãos auxiliares em busca de um crescimento institucional baseado numa otimização do trabalho dos membros.
"Minha dor é perceber que, apesar de termos feito tudo, tudo o que fizemos, ainda somos os mesmos e vivemos como os nossos pais." (Belchior)
I. Introdução
Sinalizando esta problemática, a busca incessante e descriteriosa por novos focos de intervenção na esfera cível, ao mesmo tempo em que aumentou simbolicamente a importância da instituição, tornou-a incapaz de atender, com a eficiência esperada, a promoção de demandas socialmente relevantes, norteadas pela escala axiológica prevista no artigo 127, caput, da Constituição Federal. Paralelo a isso, a organização e divisão funcional do Ministério Público de forma vinculada e simétrica ao Poder Judiciário, inicialmente progressista e vantajosa, mostrou, com o tempo, ser paradigma saturado e insuficiente para permitir o cumprimento adequado das suas finalidades, panorama agravado pela precária forma de estruturação humana e material dos seus serviços auxiliares. Outrossim, apesar de a Carta Magna de 1988 ter redesenhado o perfil ministerial, atribuindo-lhe o zelo pela consolidação do Estado Democrático de Direito e a promoção da Justiça Social, a instituição ainda permanece presa a uma estrutura espelhada no Judiciário, razão pela qual urge construir um novo e revolucionário modelo de gestão que lhe atribua uma identidade própria.
É preciso reformular boa parte das premissas gerenciais até aqui vigentes, não raras vezes reproduzidas sem maior senso crítico ou mesmo preocupação com uma política institucional e um planejamento estratégico voltados à priorização das atividades extraprocessuais de defesa dos direitos fundamentais em detrimento de intervenções envolvendo minúsculos interesses judicializados. Nesse raciocínio, o projeto de um novo modelo de gestão sustenta-se em 3 eixos fundamentais: racionalização, regionalização e reestruturação de órgãos auxiliares.
A racionalização impõe a compreensão de que, diante da pluralidade de temas remetidos ao Ministério Público, é preciso revisar e filtrar quais as intervenções que, qualitativamente, merecem manter-se incorporadas ao campo de interesse institucional como instrumentos eficazes para implementar positivas transformações na realidade social. Por sua vez, a regionalização, como forma de gestão, assenta-se na idéia de que o princípio da unidade do Ministério Público exige plataformas prioritárias e uniformes de atuação dentro de um planejamento institucional a ser construído com a sociedade, respeitando-se sempre as peculiaridades locais, para estimular maior envolvimento, capacitação e especialização dos Promotores de Justiça. Já a reestruturação de órgãos auxiliares constitui medida imprescindível para superação das dificuldades estruturais e orçamentárias impeditivas à adoção de uma política necessária ao crescimento da instituição quanto aos seus recursos materiais e humanos diretamente relacionados aos órgãos de execução propriamente ditos.
II. Desenvolvimento
II.a. Racionalização de atribuições como forma de incrementar a eficiência na atuação ministerial
Ao instituir o inquérito civil e a ação civil pública, concedendo a titularidade de ambos ao Ministério Público, a Lei n°. 7.347/1985 (clique aqui) tornou-se marco para uma nova ordem de existência institucional, permitindo a transformação do Promotor de Justiça em verdadeiro Agente Político. Por meio desses instrumentos e da recomendação administrativa, ao agente ministerial é dado investigar, ajustar interesses conflitantes à sociedade, reprimir e reparar lesões a direitos fundamentais, enfim, fazer cessar desrespeito ao texto da Constituição, poder progressivamente ampliado com o advento de outras normas (v.g, Lei 8.078/90 - clique aqui) aptas à composição de um microssistema de tutela coletiva. Essa situação consolidou o perfil constitucional extraído da Carta Magna, segundo a qual a defesa de tais interesses indisponíveis exige um Ministério Público pró-ativo, caracterizado pelo sucessivo emprego do verbo "promover" nos quatro primeiros incisos do art. 129, característica bem destacada por Comparato (2001, p. 63):
"Ora, no Estado contemporâneo, o Ministério Público exerce, de certo modo, esse poder impediente, pela atribuição constitucional que lhe foi dada de impugnar em juízo os atos dos demais Poderes, contrários à ordem jurídica e ao regime democrático. A isto se acresce, ainda, a nova atribuição de promover a realização dos objetivos fundamentais do Estado, expressos no art. 3º da Constituição, pela defesa dos interesses individuais e sociais indisponíveis, consubstanciados no conjunto dos direitos humanos. A conjugação de ambas essas atribuições, a impediente e a promocional, faz do Ministério Público um órgão eminentemente ativo, que não pode nunca recolher-se a uma posição neutra ou indiferente, diante da violação de direitos fundamentais, mormente quando esta é perpetrada pelos Poderes Públicos".
O Ministério Público pós-1988 precisa superar o modelo demandista, baseado no mero agente processual, que tem como único horizonte a atuação perante o Poder Judiciário. Na linha de evolução institucional, propõe-se "um Ministério Público Resolutivo, que leve às últimas conseqüências o princípio da autonomia funcional". (Goulart, 2000, p. 36), protótipo no qual se espera que o Promotor de Justiça seja realizador de positivas transformações sociais, não apenas um asséptico burocrata capaz de contentar-se com mera atuação processual. É tal postura que merece predominar em todos os campos de atuação.1
Diante das prerrogativas inerentes ao cargo e do caráter técnico que determina o ingresso de novos membros à instituição, quanto maior a aproximação e o diálogo democrático com a sociedade, mais legitimado e resolutivo o resultado do seu trabalho. Promover audiências públicas, participar de conferências, freqüentar reuniões dos conselhos municipais e de associações de moradores são exemplos práticos de que, para o bom desempenho das atribuições extrajudiciais, é imprescindível manter-se acessível e disponível ao povo, destinatário primeiro e último da atuação ministerial. Desta forma, atuando como guardião do regime democrático e dos direitos sociais e individuais indisponíveis, deve o Promotor de Justiça dar tratamento prioritário a ações capazes de melhorar a qualidade de vida das classes hipossuficientes e de maior vulnerabilidade econômica e social. O atuar ministerial, neste perfil, abre um canal de acesso à Justiça, direcionado à redução das desigualdades sociais, à construção de uma sociedade livre, justa e solidária, objetivos fundamentais da República previstos no art. 3º da Carta Política.
Contudo, para maior eficiência da defesa da tutela coletiva, forçoso um verdadeiro choque de gestão, revisando e reformulando práticas vigentes, pelo que se impõe reflexão crítica e progressiva sobre tradicionais intervenções ministeriais desatreladas de genuíno interesse público. Surge aí, portanto, a necessidade da "racionalização" das atividades ministeriais cotidianas, pois é a partir desta desoneração e do desapego de atividades perfeitamente dispensáveis que, ao agente ministerial, deverá ser permitido (e cobrado) bem exercer seu papel de ombudsman. À figura de um membro enclausurado no seu gabinete, conformado e preocupado em atuar apenas como típico despachante processual, qualificado parecerista, propõe-se a edificação de um Promotor de Justiça transformador, compromissado com os grandes problemas da comunidade na implementação dos seus direitos fundamentais, aprimorando o Estado Democrático de Direito capaz de garantir o aperfeiçoamento da cidadania e condições de vida digna.
Racionalizar, nesta ótica, propõe uma releitura das atribuições ministeriais a partir de um processo de filtragem constitucional capaz de projetar efeitos em toda a legislação ordinária, extirpando a atuação do Promotor de Justiça em intervenções obsoletas, baseadas muito mais numa praxe forense irrefletida do que, propriamente, numa missão constitucional (v. g., atuação em usucapião individual, demandas envolvendo entes públicos, lides de interesse precipuamente pecuniário, quaisquer tipos de mandado de segurança, litígios de cunho previdenciário etc.)2.
Aliás, nem mesmo a defesa dos interesses indisponíveis deve escapar ao foco coletivo como objetivo derradeiro de qualquer intervenção ministerial3. Assim, por exemplo, uma eficiente atuação na saúde pública não se qualifica por apenas garantir direitos puramente individuais, ainda que indisponíveis, como um medicamento para determinada criança ou idoso; obtém-se, principalmente, quando, tomando-se conhecimento de um caso isolado, investiga-se a qualidade da atenção ao direito coletivo de acessibilidade à assistência farmacêutica e, a partir daí, outras questões sanitárias, tais como o cumprimento dos indicadores de saúde, o fluxo adequado da atenção básica, a ausência de efetividade no controle social4. Nesta linha, bem adverte Mazilli (2003, p. 168):
(...) o grande campo de atuação do Ministério Público do futuro está mais voltado para as ações de caráter coletivo que para as de caráter individual. Não raro, é nas ações coletivas que o Ministério Público vai conseguir resolver o problema de maior abrangência ou de maior expressão social, assegurando a milhares ou até milhões de lesados o efetivo acesso à Justiça, acesso este que eles jamais teriam por meio de ações individuais.
A racionalização do exercício funcional, apesar da pregressa resistência, baseada mais em argumentos de autoridade do que na autoridade destes argumentos, experimenta, na atual vivência institucional, sentimento diverso, contando com ampla aceitação da classe5. É justamente a partir desta visão de preferência à atuação extrajudicial, voltada ao interesse coletivo, que também se percebe a forma míope e assistemática como se estruturam a divisão e a classificação dos serviços ministeriais, seja pela natureza e distribuição dos órgãos de execução e suas atribuições (v. g., dicotomia cível-criminal ainda vigente em muitas Promotorias e Procuradorias de Justiça), seja pela forma de atuação e consolidação do sistema de estatísticas e informações exigidas pela Administração Superior, em especial pelas Corregedorias-Gerais, órgãos cuja fiscalização se preocupa mais com o cumprimento de prazos e a verificação da quantidade de processos submetidos a uma formal intervenção do que com os efetivos resultados advindos de sua atuação ou mesmo com o cumprimento do planejamento estratégico-institucional.
Por essa deficiente modelagem institucional, por essa estrutura que tem tornado a instituição incapaz de exercer com plenitude as atribuições realmente importantes, compreendem-se os motivos pelos quais, por vezes, costuma-se responsabilizar também o Ministério Público pela deficiência do sistema judiciário, pelo fracasso no combate ao crime organizado, pela violência e corrupção da máquina pública, pela falta de resultados efetivos na defesa da probidade administrativa e do meio ambiente, pela insuficiência de políticas públicas infanto-juvenis adequadas, pelo mau funcionamento do Sistema Único de Saúde, pois todas essas são, direta ou indiretamente, atribuições importantíssimas que não vêm sendo eficiente e prioritariamente cumpridas; isso ocorre exatamente porque a instituição se encontra assoberbada e injustificadamente onerada com uma demanda regular contraproducente e inútil, distante da defesa dos direitos sociais.
Assim como crescem, as instituições perdem importância, relevância ou eficácia. Este Ministério Público de hoje não tem assegurado um futuro evolutivo, de expansão ou ‘aperfeiçoamento’. (...) A sua eventual decadência poderá ser gerada pelo surgimento de novas instituições (estatais ou não-governamentais), mais modernas e aptas a atender as demandas de seu tempo (Macedo Júnior, 2000, 330).
Aumentando o desafio proposto, quando se pretende dispensar intervenções desnecessárias para intensificar a resolução de conflitos eminentemente coletivos, por certo que a diretriz de racionalizar serviços traz consigo a necessidade de estabelecer um novo regime de capacitação e mobilização dos Promotores de Justiça, a fim de habilitá-los adequadamente à consecução das metas visadas Assim, como estratégia suplementar capaz de assegurar que a racionalização e desoneração pretendidas servirão para realmente ampliar o foco de atuação do Ministério Público sobre interesses metaindividuais, imprescindível que se cogite uma nova divisão espacial dos órgãos de execução baseada em um critério uniforme e territorialmente concentrado, estabelecido em torno de prioridades definidas, resultados e metas a serem alcançados, enfim, fundada em um novo planejamento estratégico-institucional. Com isso, vem à tona o segundo eixo sobre o qual assentamos o novo modelo de gestão para o Ministério Público: a regionalização.
II.b. Regionalização de Promotorias de Justiça como paradigma de estruturação funcional e aperfeiçoamento do Ministério Público
Até pouco tempo, o Parquet atuava quase exclusivamente perante o Poder Judiciário, ora ajuizando ação penal, ora intervindo em processos cíveis iniciados por terceiros. Buscando crescer e fortalecer-se como instituição, adotou um modelo de equiparação à Magistratura. Se, em relação a direitos e prerrogativas, este tratamento reflexo até pode mostrar-se vantajoso e evolutivo, as marcantes diferenças funcionais entre ser Promotor de Justiça e ser Juiz de Direito exigem distinto molde de composição orgânica, assim como diferenciada forma de atuação funcional.
Já consolidado como instituição autônoma e essencial, o Ministério Público precisa desvincular-se de sua imagem de ator coadjuvante excessivamente atrelado e dependente da resposta do Judiciário, para cumprir sua missão de defensor dos direitos sociais e da democracia, sendo protagonista dentro do seu próprio espaço de atuação e decisão, de modo funcionalmente independente. Como "toda a estrutura orgânica e administrativa do Ministério Público atualmente existente foi concebida e implementada antes das profundas transformações havidas a partir da década de oitenta" (Ferraz, 2003), já é mais do que chegada a hora de a instituição libertar-se dos obstáculos impeditivos ao seu progresso, um dos quais reside na equivocada compreensão de que o postulado da “independência funcional” permite uma atuação individualista e incondicionalmente fragmentada dos órgãos de execução.
Diz-se isto porque, apesar de o Ministério Público ser uno e indivisível, o modelo de gestão vigente não contempla o estabelecimento de um necessário projeto coletivo, fomentando, ao contrário, uma atuação compartimentada e isolada do Promotor de Justiça espacialmente vinculado a uma determinada Comarca (ou Vara), seguindo o já criticado modo de estruturação tipicamente jurisdicional. Por conta desse isolamento, ao invés de o planejamento estratégico-institucional, como "regra", ditar os objetivos prioritários dos órgãos de execução, excepcionada a possibilidade de cada Agente Ministerial a ele acrescer outras metas de aplicação pertinente à sua realidade, os atuais critérios de divisão funcional incentivam uma atuação assistemática e descoordenada dos Promotores de Justiça, o que vem enfraquecendo a possibilidade de a instituição avaliar e produzir melhores resultados. Mais do que identificar o princípio da unidade como parâmetro para a construção de um novo modelo de gestão, é preciso deixar claro que o verdadeiro sentido do postulado da independência funcional deve ficar reservado para discussões de caráter técnico-jurídico, jamais podendo servir como óbice à construção de um modelo de atuação ministerial regionalizada6.
Com o extraordinário acúmulo das novas atribuições constitucionais, faz-se necessário edificar novos paradigmas. Não basta a racionalização, que pressupõe a assunção de "novas" e relevantes atividades em detrimento de "velhas" e desnecessárias intervenções. Há de se implantar também a regionalização como nova postura administrativa por meio da qual o exercício funcional dos órgãos de execução desenvolve-se coletivamente. Assim se diz porque insistir no falido modelo de atuação isolada, desprezando a soma organizada de esforços, significa conformar-se com um Ministério Público incapaz de cumprir suas funções.
Por mais que o Ministério Público ainda goze de prestígio junto ao corpo social, por mais que esta entidade ainda alcance resultados positivos na defesa dos direitos do povo, tal situação não há de perdurar por muito tempo se estas conquistas continuarem a ocorrer mais em decorrência de excepcionais iniciativas individuais de seus membros do que como conseqüência natural de um eficaz e aprimorado modelo de gestão. Neutralizar este prognóstico exige o advento de uma nova postura administrativa pautada pela regionalização, afinal, como sabiamente já se disse, "saber ao que se apegar e, sobretudo, resolver os problemas cujas causas já identificamos, é uma urgente atitude e, ao mesmo tempo, uma tarefa a ser pacientemente cumprida, pois só assim poderemos construir, com sucesso, o nosso futuro7."
Uma das premissas deste novo perfil de atuação envolve o redimensionamento do espaço de atuação do Promotor de Justiça, substituindo a atividade isolada e segmentada, hoje ainda predominante, pela mobilização dialética de grupos e forças-tarefas coordenadas e comprometidas com a importância do trabalho em rede, estabelecendo as chamadas Promotorias de Justiça Regionais. Já em 1992, Ferraz e Guimarães Júnior (1992, p. 14) alertavam para esse cuidado:
Promotoria é sinônimo de conjugação de esforços, mas, sobretudo, de estabelecimento de uma responsabilidade coletiva pelos interesses sociais confiados à tutela do Ministério Público. Na Promotoria, o trabalho em equipe coexiste harmonicamente com as atribuições individuais de seus integrantes, pré-estabelecidas em perfeita observância ao princípio do promotor natural. Entretanto, ao lado da responsabilidade de cada um pela parcela dos serviços a seu encargo, surge uma nova responsabilidade, essa geral, de toda a Promotoria, tendo por objeto o planejamento global da atuação, a organização administrativa dos trabalhos, a atividade de prevenção, a defesa, enfim, como um todo, do interesse social numa determinada comarca, distrito ou circunscrição territorial, ou ainda numa determinada área de especialização.
Ademais, o Diagnóstico "Ministério Público dos Estados", realizado em 2006, mostra que 80,7% dos membros mostram-se favoráveis à implantação de Promotorias Regionais, expressiva estatística que bem evidencia o quanto a classe está ansiosa e aberta ao estudo e reflexão crítica sobre a necessidade de se estabelecer a regionalização como uma das diretrizes necessárias ao aperfeiçoamento e modernização de nossa instituição. De uma vez por todas, é preciso apresentar um planejamento estratégico-institucional que assegure o adimplemento do débito político contraído pelo Ministério Público perante o poder constituinte. Ao lado de complexas atribuições, de diversas prerrogativas e direitos para a sua efetivação, é chegado o momento histórico de construir um paradigma de gestão institucional capaz de assegurar equilíbrio entre a "expectativa" social e os "resultados" objetivamente alcançados.
(...) ao lado desse crescimento, alargou-se o abismo entre o "legal" e o "real", ou seja, entre aquilo que o ordenamento jurídico, explícita ou implicitamente, preconiza como atribuição do Ministério Público e aquilo que a instituição efetivamente produz em termos de resultados concretos, prestáveis ao resgate de seu múnus constitucional. Pode impressionar, estatisticamente, o número de pareceres e de processos cíveis e criminais deflagrados. Mas, senão insuficiente, tem-se mostrado ineficaz para, no plano real, impedir, por exemplo, o aumento da violência e da corrupção, garantir a dignidade e a presteza dos serviços públicos e proteger o meio ambiente. O abismo persiste. Logo, o Ministério Público está em débito com a sociedade brasileira — política e juridicamente. (Alberton, 2007)
Com a regionalização, a gênese e o desenvolvimento deste trabalho em grupo, além de permitir maior uniformidade da ação ministerial e promover a aproximação e edificação de valores solidários entre os seus membros, traz a inexorável vantagem de potencializar e maximizar a excelência dos efeitos obtidos pela instituição, isto é, maior alcance e melhor resultado com menor esforço e menos despesas. Isto porque a regionalização não só favorece a prioridade da atuação extrajudicial na defesa da tutela coletiva como, sobretudo, permite a criação de um arejado ambiente institucional amplamente favorável à troca de informações e à estruturação de novos canais democráticos para discussão, deliberação e planejamento das ações ministeriais passíveis de serem implementadas, respeitando-se os distintos recortes da realidade social.
Mais do que isso, regionalizar Promotorias de Justiça envolvidas na promoção dos direitos metaindividuais otimiza o campo de interação e relacionamento institucional, assim como aloca e disponibiliza novas fontes de recursos humanos e materiais à disposição do agente ministerial para enfrentar os diversos focos de problema surgidos no limite do exercício das suas atribuições constitucionais. Idealiza-se a possibilidade de que as Promotorias de Justiça Regionais possuam uma estrutura humana e material mais completa, com peritos, servidores administrativos, veículos e equipamentos de apoio, que seriam utilizados pelos demais membros das comarcas circunvizinhas no suporte a suas atividades. Enquanto algumas unidades federativas seguem alheias a este perfil e outras o estabelecem de forma tímida, a experiência de alguns Ministérios Públicos Estaduais já se mostra destacada e avançada nesse sentido8.
Essa nova visão afasta velhas estruturas administrativas e práticas superadas de gestão, sepulta uma atuação marcadamente individual e racionaliza o contínuo crescimento do volume de serviços. Estabelecer prioridades e comprometer-se com planejamento estratégico é, em outras palavras, evitar um efetivo colapso institucional. Assim, a regionalização busca não só promover e aparelhar a ação do Promotor de Justiça na defesa do interesse público, como também evitar que todo um projeto de atuação coordenada, democraticamente discutido com a classe, fique indevidamente retido e retardado de atingir determinado segmento social por eventual postura egoística de omissão e inércia não-fundamentada prejudicial à efetivação da Justiça Social, o que, sem dúvida, estabelece eficiente ferramenta de controle e fiscalização da atuação ministerial na gestão do interesse coletivo9.
Regionalizar, enfim, consiste em centralizar a captação e discussão de problemas e dificuldades para, a partir daí, descentralizar intervenções ministeriais positivas no plano da realidade social. Com efeito, ao contrário do que possa parecer, em vez de violar o postulado da independência funcional, tal paradigma cria mecanismo democrático e eficiente capaz de assegurar a independência de pensamento e convicção do Promotor de Justiça, associando-o com o princípio da unidade do Ministério Público. Assim, dada a atribuição concorrente, a regionalização, por meio de uma centralização mitigada, ao mesmo tempo em que oxigena a atuação do promotor natural, previne que grandes prioridades e estratégias de ação institucional sejam barradas ou impedidas por falta de vontade, acúmulo de serviço ou mesmo deficiência de capacitação e sensibilidade a respeito de uma determinada situação-problema.
Certamente que, como todas as fases e dificuldades próprias à consolidação de um trabalho dialético de grupo10, implementar o projeto de regionalização como um dos pilares deste novo momento institucional não constituirá tarefa fácil e simplificada, todavia, longe de ser uma idéia passível de ser condensada numa única formatação, ela merece ser mais discutida e adaptada na medida da necessidade e vivência institucional, da realidade de cada espaço, de cada unidade ministerial federativa.
Ao lado da racionalização e, como veremos a seguir, do aperfeiçoamento dos órgãos auxiliares, mais importante do que definir "como" implementar o projeto de regionalização é incorporar esta idéia ao novo modelo de gestão do Ministério Público.
II.c. Reestruturação e aparelhamento de órgãos auxiliares como forma de crescimento do Ministério Público
Muito já se falou a respeito das múltiplas atribuições ministeriais e da necessidade de priorizar parte destas tarefas para que a instituição possa colher resultados socialmente úteis. Ao lado dessas constatações, foram apresentadas as diretrizes estratégicas da racionalização e regionalização como componentes de um novo modelo de gestão. Todavia, reconstruir o papel ministerial, priorizar a defesa dos direitos coletivos com ênfase na atuação no plano extraprocessual, remete também à constatação da insuficiência de recursos materiais e humanos atualmente disponíveis para a implementação deste novo paradigma. De nada adianta a Carta Magna prever a atuação do Ministério Público nos mais diversos campos sociais se, na prática, na vivência cotidiana da Promotoria de Justiça, como regra, a realidade sinaliza gritante falta de estrutura para o cumprimento desta vocação constitucional, problema indicativo de que esta mudança de perfil precisa ser seguida de uma postura administrativa voltada ao fortalecimento e aparelhamento adequado dos órgãos auxiliares. Assim já anteviu Mazzili (2000):
"acreditamos seja caso de cogitar de uma nova estrutura para as Promotorias de Justiça. Concebemos as Promotorias de Justiça de maneira totalmente diferente (...) cada órgão de execução do Ministério Público deveria ser dotado de estrutura administrativa própria e independente".
Afastada a indevida parametrização das atividades "ministeriais" com aquelas afetas ao Poder Judiciário, premissa já sustentada na regionalização, forçoso sustentar a impossibilidade de - na ausência de planejamento estratégico e orçamentário11 - continuar-se a prover cargos de Promotores de Justiça apenas porque o Judiciário assim o fez, como já bem alertou Dias Júnior (1999, p. 44):
À medida que as atribuições de membros do Parquet se direcionam inequivocamente às áreas preventiva e investigativa, tanto no âmbito cível quanto no criminal, torna-se difícil aceitar que a cada Vara instalada corresponda um novo cargo de Promotor de Justiça. Outras soluções de engenharia institucional devem ser buscadas para evitar a similitude estrutural, que somente a tradição e a pouca reflexão podem explicar.
Para evitar o caos orçamentário, defende-se um padrão administrativo que, dentre outras premissas, está baseado numa clara definição: reestruturar órgãos auxiliares em vez de criar, assistematicamente, mais e mais cargos de novos membros, o que, como ganho secundário, também serve para mitigar uma exagerada fragmentação do poder decisório na atividade de órgãos de execução atuantes sobre matérias sobrepostas. Assim, em vez de, numa só Comarca, existirem diversos Promotores de Justiça atuando na mesma matéria (diferenciados, quase sempre, apenas pela Vara Judicial à qual estão "vinculados"), o ideal é definir, com base em critérios metodológicos, qual o número de membros efetivamente necessários para coordenar a gestão de cada categoria de interesse. Como se vê, a ênfase na tutela coletiva como resultado da soma da idéia de racionalização e regionalização na construção de um emancipatório12 planejamento estratégico-institucional precisa ter sustentáculo prático na paralela estruturação de órgãos auxiliares13 , a serem compostos por servidores públicos vinculados ao Ministério Público em definido e estruturado plano de carreira contemplativo da formação de equipes interdisciplinares14. Tal idéia já recebeu a defesa por Mazzilli (2000, p. 190):
Precisamos de Promotores dotados de completa estrutura administrativa. Assim, por exemplo, numa Comarca, dependendo de seu porte, deveria haver uma Promotoria Cível, outra Criminal, uma de ombudsman, uma de meio ambiente, outra do consumidor etc. Cada qual dessas Promotorias corresponderia a um único Promotor, e teria adequada estrutura própria, com assessores jurídicos, advogados, estagiários e demais funcionários, sob direção do Promotor; seria ele o agente político encarregado de tomar as decisões sobre se investiga, se denuncia, se arquiva, se propõe ação civil, se recorre – o mais caberia aos seus funcionários executar, sempre sob sua supervisão, direção ou iniciativa direta ou por ele delegada.
Nesta nova proposta de gestão, não se concebe a manutenção de situações hoje vivenciadas, nas quais o Promotor de Justiça - agente político que deveria ocupar-se da gestão e coordenação das atividades desenvolvidas pela Promotoria como órgão de execução - por força das circunstâncias, acaba obrigado a praticar atos materiais burocráticos e periféricos15 cuja realização deveria ser destinada a órgãos auxiliares oficiais16 , uma vez que "racionalizar significa valorizar a atuação do Promotor e do Procurador de Justiça, como agentes políticos, freqüentemente aviltadas pelo desempenho de tarefas que poderiam ser cumpridas por funcionários de quadro auxiliares." (Ferraz e Fabrinni, 2002, p. 71)
Talvez o problema seja sentido mais de perto pelos Promotores que atuam em Comarcas menores (uma ou duas Promotorias), verdadeiros clínicos gerais Direito, onde o excesso de atribuições conduz a uma análise superficial de tudo que lhe vem com vista e contribui para a baixa qualidade do trabalho de tão importante órgão. Isto, para não dizer em insuficiência, pois, em boa parte de suas ações civis públicas depara com a complexidade de questões técnicas em relação às quais não tem conhecimento e amparo institucional suficientes para rebater substanciosos argumentos de grandes consultorias "especializadíssimas" (jurídica, contábil, ambiental etc.) que encontra do outro lado da relação processual. (Moura, 2002)
O maior entrave a essa reengenharia reside numa tímida e deficiente política de criação e estruturação de órgãos auxiliares. Prova disso é que o Diagnóstico do "Ministério Público dos Estados", realizado em 2006, traz o dado impactante de que, para cada auxiliar do Poder Judiciário, existia apenas 0,07 (zero vírgula zero sete) servidor equivalente do Parquet, situação que bem demonstra a absoluta carência de serviços auxiliares no Ministério Público como um dos empecilhos ao cumprimento de suas operosas funções, mormente aquelas voltadas à defesa dos interesses coletivos17, como bem já advertiu profícuo estudo sobre o tema:
"Não obstante a responsabilidade entregue pelo constituinte e algum avanço, a estrutura material e humana do Ministério Público não teve o mesmo progresso que suas atribuições, tampouco que sua visibilidade e respeitabilidade. Apresenta carências generalizadas, como insuficiência de membros, de funcionários (...) Enfim, não condiz com sua responsabilidade constitucional, mas com a realidade daquela Instituição a quem incumbia, basicamente, a persecução penal que vinha estampada em inquéritos policiais e a intervenção opinativa em alguns feitos cíveis". (Schirmer, 2007).
Quando o Parquet, em vez de gerir, refletir e decidir a estratégia de atuação técnico-funcional, ocupa-se com atos materiais perfeitamente delegáveis, que são "atividades-meio" distantes da previsão legal do artigo 129, §2º, da CF, está colaborando para esse falido e ineficiente modelo de gestão. Corrigir tal situação exige uma racionalização tanto na "matéria" objeto da intervenção como, sobretudo, na "forma" de execução das atribuições. Ora, considerando que a única atividade efetivamente indelegável no exercício funcional do Ministério Público é a "tomada de decisão"18, boa parte das tarefas atualmente integradas ao ofício do Promotor de Justiça necessitam ser repassadas a serviços auxiliares oficiais de assessoramento19. Contanto que haja efetiva fiscalização e orientação, tal distribuição de trabalho afigura-se medida eficiente para canalizar as atenções e esforços dos membros àquilo que realmente importa ao planejamento estratégico-institucional.
Idealizar um modelo de gestão desprovido de específica estratégia de gerenciamento e administração de recursos humanos é inviabilizar os meios de efetivação das idéias anteriores. Apesar de todas essas dificuldades, acredita-se que uma política otimista e planejada de reestruturação de serviços auxiliares possa mitigar o isolamento do Promotor de Justiça como "centro de atenção" do qual emana toda e qualquer providência, contribuição decisiva para a obtenção de resultados satisfatórios e compatíveis com a expectativa da sociedade e o elevado padrão de exigência constitucional.
III. Conclusão
O drama cotidiano mais aflitivo ao Promotor de Justiça não deriva da complexidade do seu trabalho, nem da carga de serviço judicial historicamente árdua, mas sim da frustrante sensação de não conseguir cumprir a contento as finalidades funcionais necessárias a uma interferência positiva na realidade social (tutela de interesses coletivos e promoção de justiça social). Esse débito político-social decorre da falência do atual modelo organizacional do Ministério Público, que dificulta o cumprimento de sua missão constitucional e impede-o de aprimorar-se na defesa dos interesses primordiais da sociedade. A própria instituição precisa promover reformas internas para solucionar a "crise de identidade" em que está mergulhada, consistente na dissonância entre o seu perfil constitucional e a atuação prática de muitos de seus membros, sob pena de sua inércia contribuir para a redução da credibilidade de que goza junto à sociedade e, conseqüentemente, para a fragilização de sua legitimidade como defensor dos direitos sociais e individuais indisponíveis20.
Superar este paradigma, em busca da evolução institucional do Ministério Público, exige a projeção de um emancipatório e revolucionário perfil institucional focado na racionalização, regionalização e reestruturação de serviços auxiliares como diretrizes fundamentais para a seleção de interesses metaindividuais relevantes, os quais merecem proteção integral por intermédio de um trabalho uniforme e coletivamente organizado, apoiado por um eficiente quadro de recursos humanos.
Esta nova ordem de existência propõe, em síntese:
(1) Racionalizar, para permitir que o Ministério Público otimize sua atuação, atendendo, de forma prioritária e eficiente, aos interesses transindividuais, concentrando esforços para uma atuação extrajudicial resolutiva;
(2) Regionalizar, como forma de a instituição assumir uma distribuição espacial própria à sua finalidade, mobilizando esforços e otimizando meios de cumprir o planejamento estratégico-institucional mediante uma atuação uniforme e articulada capaz de emprestar o suporte técnico-administrativo suficiente para a promoção dos interesses sociais;
(3) Reestruturar serviços auxiliares, como alternativa imediata e factível para suprir os insuficientes recursos humanos e contornar os rígidos limites orçamentários e fiscais.
Por mais que a seleção e o conteúdo dessas diretrizes não esgotem a problemática, ainda que as idéias lançadas mereçam um debate democrático aberto aos que lutam pela modernização e fortalecimento desta instituição, a mera possibilidade de estas singelas linhas propiciarem reflexão crítica e propositiva sobre o atual paradigma de gestão remete a uma provocação fundamental: enfim, para onde caminha o Ministério Público?
IV. Proposições
1 - Para cumprir sua missão constitucional, o Ministério Público necessita implementar um novo paradigma de gestão, baseado na racionalização, regionalização e reestruturação de órgãos auxiliares.
2 - A atuação ministerial deve estar necessariamente vinculada ao interesse público, ou seja, à proteção dos direitos coletivos e individuais indisponíveis (art. 127 da Constituição Federal).
3 - A racionalização, ao exigir do membro ministerial maior seletividade e critério nas intervenções voltadas à tutela de interesses individuais, torna mais eficiente a sua atividade porque lhe viabiliza priorizar a defesa extrajudicial dos interesses metaindividuais.
4 - Por conta da racionalização, a atividade do Promotor de Justiça na defesa de direitos individuais, ainda que indisponíveis, sempre deve ter como foco a perspectiva de este trabalho repercutir ou viabilizar a interferência na proteção de interesses coletivos, principal objetivo da atuação ministerial.
5 - A regionalização, ao ressaltar a formação de grupos de trabalhos para a execução de projetos coletivos, aperfeiçoa a atuação institucional, otimizando resultados e valorizando a unidade do Ministério Público, pois afasta a idéia equivocada de que o princípio da independência funcional pode justificar uma inércia não-fundamentada do Agente Ministerial no cumprimento do planejamento estratégico-institucional.
6 - A regionalização, ao redimensionar o espaço de atuação do Promotor de Justiça, estabelece inovadora composição orgânica própria e adequada à identidade constitucional do Ministério Público, sem qualquer equiparação à estrutura administrativa do Poder Judiciário.
7 - A regionalização estimula maior envolvimento e atuação do Promotor de Justiça Natural no trato da tutela coletiva ao definir estratégias conjuntas de ação, concentrando a discussão dos problemas e disponibilizando melhores recursos materiais para o desenvolvimento coordenado das ações ministeriais necessárias.
8 - A reestruturação de órgãos auxiliares de suporte técnico e administrativo mostra-se necessária e preferencial à política de criação assistemática de novos cargos de membros, como alternativa para solucionar a insuficiência dos recursos humanos, apesar dos limites orçamentários vigentes.
9 - As diretrizes de racionalização e regionalização pressupõem um planejamento estratégico-institucional voltado à reestruturação de órgãos auxiliares, incluindo plano de carreira e reserva orçamentária que contemple a formação de equipes interdisciplinares de suporte às matérias coletivas especializadas.
10 - As atividades destituídas de poder de decisão podem ser delegadas e exercidas por órgãos auxiliares, desde que sob a supervisão e coordenação do membro ministerial.
11- Como o Promotor de Justiça deve ocupar-se preferencialmente com a gestão e coordenação das suas atividades, a prática de atos materiais e técnicos de menor complexidade cabe aos órgãos auxiliares, destacada a importância de provimento de cargos de assessores jurídicos.
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1 Exemplificando, na área criminal, isso implica a viabilidade de coordenar o combate à macrocriminalidade organizada, não raras vezes facilitada pela cooptação e corrupção de segmentos do aparato policial, bem como melhor assunção do controle externo da atividade policial de modo geral; no cível, tal postura significa optar pela busca de soluções negociadas frente aos conflitos sociais coletivos, utilizando os seus procedimentos para firmar acordos e ajustar condutas, ou seja, considerar o Judiciário espaço excepcional de atuação, em vez de apenas usar os inquéritos civis como meio de coleta de provas para instruir ações civis públicas.
2 Foi com a Carta de Ipojuca-PE (13/05/2003) que se iniciou a discussão institucional sobre a racionalização da intervenção ministerial na área cível.
3 "É tempo de sair dos lindes estreitos do privativismo, que tem comandado até hoje a iniciativa do Ministério Público no cível, para somente autorizá-la na defesa do interêsse social, quando afetado êste através de um interêsse privado merecedor de particular proteção, e inovar, ampliando-a no sentido da defesa de interêsses totalmente impessoais, porém com reflexos profundos no bem estar de tôda a coletividade." Fagundes (1961, p. 9) sic
4 Na atuação individual, o que importa é a "busca pelo amparo coletivo da situação de afronta à saúde apresentada": (..) sem descurar da importância da abordagem pontual de caráter individual, mostra-se oportuno e valioso, quando possível, conferir proteção coletiva (em sentido amplo) às questões de saúde, tendo em vista a possibilidade de restar concedida resposta unitária a conflitos com dispersão social, evitando ocorrência de prejuízos aos pacientes e a prolação de decisões contraditórias, culminando com a diminuição da sobrecarga da função jurisdicional na apreciação de causas particulares. (Maggio, 2006)
5 Pode servir de exemplo consulta realizada pelo MP de São Paulo em 2001, quando, dentre os 698 membros que a responderam, 97,28% a consideraram importante ou muito importante para a implementação do perfil constitucional, dos quais 88,03% entenderam que ela deve servir para maior eficiência ou eficácia na atuação ministerial e 74,3% atribuíram que tem como objetivo a concentração de esforços voltados aos interesses sociais mais relevantes. Aliás, tal situação não surpreende, pois 96,42% conferem alto grau de relevância à defesa dos interesses coletivos, o que confirma o fato de que a instituição, pelo menos em teoria, enquadrou-se no seu perfil constitucional.
6 "Em um primeiro plano, cumpre observar que o princípio da independência funcional não é um fim em si mesmo. Não é, igualmente, uma prerrogativa que se incorpora à pessoa dos membros do Ministério Público no momento em que tomam posse de seus cargos. Trata-se de mero instrumento disponibilizado aos agentes ministeriais com vistas à consecução de um fim: a satisfação do interesse público, sendo esta a razão de ser do Ministério Público, a exemplo do que se verifica em relação a qualquer órgão estatal. A partir dessa singela constatação, torna-se possível afirmar que o principal prisma de análise deste importante princípio deve ser a sua associação à atividade finalística da Instituição, pressuposto de concretização do interesse público." (Garcia, 2005, p. 68).
7 Fala de Francisco Sales de Albuquerque, Ex-Presidente do Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais, constantes do prefácio ao Diagnóstico Ministério Público dos Estados realizado em 2006.
8 Nesse sentido, Ministério Público de Minas Gerais e Santa Catarina. O Ministério Público de São Paulo também discute a proposta, conforme conclusões do Grupo de Estudos Aluísio Arruda, de Ribeirão Preto, do dia 23 de junho de 2007, abaixo citadas: O Ministério Público deve atuar em nova espacialidade ou territorialidade, fora do conceito tradicional de Comarca, como a regionalização de promotorias, especialmente através de promotorias temáticas, nas áreas de meio ambiente, cidadania, educação, crime organizado e direitos coletivos e difusos. A unidade e independência funcional devem ter relação com a conotação política da instituição e atingimento de objetivos estratégicos, de acordo com o plano de atuação e a vinculação do seu cumprimento, em relativização ou limitação da independência funcional. ( clique aqui - acesso em 27.7.2007, as 02:30).
9 Esse mecanismo relevante vem suprir uma verdadeira lacuna no controle e acompanhamento da atuação do Ministério Público, derivada do fato de as Corregedorias-Gerais, como regra geral, estarem distantes de assumir postura pró-ativa para fiscalizar e orientar a atividade dos Promotores de Justiça que demonstram pouca resolutividade no trato dos interesses coletivos.
10 Neste sentido, “Crítica à Razão Dialética”. Sartre, Jean Paul.
11 Nessa ótica, dada a realidade do quadro orçamentário e dos rígidos limites de gastos impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, quer-se crer e sustentar que a solução para a efetivação prática deste novo modelo de gestão, neste momento, passa pelo incremento dos serviços auxiliares ao invés da criação e provimento de novos cargos de membros.
12 Vocabulário citado por Boaventura de Sousa (2005, p. 18).
13 Da mesma forma, quando se fala em aparelhamento de órgãos auxiliares, ainda que o tema não possa ser aprofundado nos estreitos limites deste estudo, oportuno registrar a importância deste novo modelo de gestão ocupar-se, também, de reformular a estrutura institucional ideal dos "Centros de Apoio", dos quais é de se exigir: 1) criação e constituição com base em critérios objetivos; 2) estruturação e capacitação para atender com presteza os órgãos de execução; 3) ausência de acúmulo de atribuições executivas como regra geral, salvo situações excepcionais que venham a surgir em benefício da instituição – características infelizmente ausentes na realidade de diversas unidades federativas.
14 Contendo profissionais de todos os campos do saber afetos à atividade ministerial, v.g, auditoria contábil para apurar desvios no patrimônio público e permitir apuração de improbidade administrativa; auditoria médico-sanitária para verificar procedimentos ilegais cometidos no SUS; auditoria ambiental para apurar atividade com potencial de degradação, etc.
15 Expedição de ofícios e notificações, recebimento de documentos em protocolo, atendimento de telefonemas e comparecimento aos correios para remessa de correspondência.
16 Experiência interessante e de relativo sucesso na estruturação do quadro de pessoal com preferência aos serviços auxiliares reside na composição do Tribunal de Contas, que, no entendimento de FERRAZ (2003, p. 91): "Nesse aspecto, costumam adotar modelo de gestão infinitamente mais racional, viável, competente e inteligente do que o do Ministério Público ou do Poder Judiciário. Embora o volume de seus serviços cresça continuamente – porque aumenta o número de municípios e porque são progressivamente mais intrincados os problemas inerentes à fiscalização -, não se verifica normalmente elevação do número de Conselheiros (que, assim, não experimentam declínio em suas parcelas de poder). Ali, o modelo de gestão privilegia a estrutura de apoio e aos Conselheiros fica reservada, sobretudo, a decisão, única atividade realmente indelegável para um agente político".
17 v.g, documentar e registrar o impulso e diligências realizadas nos procedimentos administrativos desencadeados, realizar as perícias e auditorias contábeis, ambientais e médicas, dentre outras tarefas imprescindíveis ao bom andamento dos expedientes de apuração de violação de direitos coletivos.
18 Comprovando esta idéia, diferenciando tarefas passíveis de serem cumpridas por órgãos auxiliares de atos de execução próprios do Promotor de Justiça enquanto agente político propriamente dito, colhe-se didática doutrina de Ferraz e Fabbrini (2002, p. 71):
a) estabelecer se um inquérito policial deve ser arquivado ou dar ensejo a imediato oferecimento de uma denúncia; ou se a hipótese em análise recomenda a instauração de inquérito civil ou ajuizamento da ação civil pública ou a interposição de recurso;
b) definir o conteúdo de um pedido ou a capitulação de um fato penalmente relevante;
c) determinar o teor jurídico da manifestação ou arrazoado perante um Juiz ou Tribunal.
Indelegável, pois, é o fundamental trabalho de pensar, de decidir, de planejar, de buscar soluções legislativas mais adequadas, de lutar por medidas que possam prevenir lesões a interesses sociais. Indelegável é a administração dos destinos do Ministério Público, como instituição. Tudo o mais pode ser administrado de forma a aliviar a carga de tarefas quase manuais do Promotor ou Procurador de Justiça, dando-lhe mais tempo para fazer o que faz o diretor de qualquer empresa: ser um planejador, um coordenador, e não prioritariamente um executor.
19 Consulta realizada no MP-SP, em 2001, mostrou que 74,35%, dentre os 698 membros entrevistados, consideram que deveria caber aos assessores graduados em direito, denominados "assistentes de promotorias", a execução de tarefas de menor complexidade, tais como atendimento ao público, elaboração de pareceres e exordiais mais rotineiras, acompanhamento de audiências preliminares nos Juizados Especiais ou até mesmo de instrução em feitos iniciados por terceiros.
20 Do contrário, em último grau de possibilidade, o Ministério Público poderá perder sua utilidade social, "tornando-se irrelevante e descartável, assim como outras instituições que, por se negarem a acompanhar os avanços do mundo e a dar respostas que a sociedade almeja e precisa, passaram a cumprir papel menor no cenário político" (Goulart, 2000, p. 37).
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*Promotor de Justiça do Estado do Paraná
**Promotor de Justiça do Estado da Bahia