À guisa de introdução, cabe lembrar que o texto original aprovado pelo Congresso Nacional da Lei 14.133/21, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, admitia o caráter vinculante das súmulas do Tribunal de Contas da União – TCU, visando “[...] garantir uniformidade de entendimentos e propiciar segurança jurídica aos interessados”. O art. 172 acabou revogado, pois violaria os princípios da separação dos poderes e do pacto federativo, bem como a autonomia dos entes subnacionais, mas os desafios que o dispositivo tentava superar permanecem.
Ainda assim, a importância orientadora dos enunciados sumulados pelo TCU é inequívoca e inquestionável. O acompanhamento e a observância dessas deliberações da Corte são fundamentais e essenciais para todos os que militam no Direito Público, pois tratam de temas diversos, como: aposentadorias, licitações, contratações e orçamento. Tendo em conta o princípio da simetria, mesmo não vinculativos, são referências interpretativas e procedimentais para todos os órgãos e entidades da Administração Pública.
O regimento interno do TCU estabelece, em seu Art. 85, que: A súmula da jurisprudência constituir-se-á de princípios ou enunciados, resumindo teses, soluções, precedentes e entendimentos, adotados reiteradamente pelo Tribunal, ao deliberar sobre assuntos ou matérias de sua jurisdição e competência.
Portanto, por serem a síntese de decisões reiteradas, possuem um caráter diferenciado em relação a outras interpretações pontuais, pois refletem um consenso consolidado, com verdadeira robustez exegética, sobre questões de grande relevância dentre as diversas competências do TCU.
A elaboração de novas súmulas pode ser considerada rara na dinâmica jurisprudencial da Corte de Contas da União. Prova disso é que houve um lapso de oito anos entre as súmulas 289 e 290, sendo esta última o objeto central desta breve análise, cujo tema geral é aposentadoria. O enunciado estabelecido foi o seguinte:
súmula TCU 290: É vedado o pagamento das vantagens oriundas do art. 193 da Lei 8.112/1990, inclusive o pagamento parcial da remuneração do cargo em comissão ('opção'), aos servidores que implementaram os requisitos de aposentadoria após 16/12/1998, data de publicação da EC 20/1998, que limitou o valor dos proventos à remuneração do cargo efetivo no qual se deu a aposentadoria.
Cabe destacar que a competência do TCU para apreciar a legalidade dos atos de concessão de aposentadorias advém da década de 1930, com várias alterações nas constituições subsequentes, e que encontrou, em dispositivo da Constituição Federal de 1988 (Art. 71, III), a confirmação necessária desta atribuição, que transforma o exercício provisório do benefício previdenciário em definitivo.
A jurisprudência do STF já assentou que “o ato de concessão de aposentadoria é complexo, aperfeiçoando-se somente após a sua apreciação pelo Tribunal de Contas da União” (MS 31.704, Relatoria do ministro Edson Fachin). A autoridade administrativa é a responsável pela concessão de aposentadoria, mas, obrigatoriamente, submete-a ao TCU para fins de registro, para que promova o juízo de legalidade e de constitucionalidade, verificando se o ato está em total conformidade com o ordenamento jurídico.
O TCU tem na Instrução Normativa TCU 78/18 a regulamentação detalhada quanto ao envio, processamento e tramitação de informações alusivas a atos de concessão de aposentadoria para fins de registro, em consonância com o Art. 71, inciso III, da Constituição Federal. Portanto, as normas que regem o processo interno de registro estão muito bem sistematizadas, devendo ser conhecidas e observadas por todos.
A súmula TCU 290 trata da ilegalidade do pagamento de vantagens oriundas do art. 193 da lei 8.112/90 (já revogada desde 1997), especialmente pelas alterações promovidas no texto constitucional pela Emenda Constitucional 20/1998, que modificou o sistema de previdência social e, dentre tantos ajustes necessários para conferir equilíbrio ao sistema, limitou o valor dos proventos à remuneração do cargo efetivo no qual se deu a aposentadoria.
São dezenas de precedentes do TCU tratando de um mesmo procedimento ilegal, que fundamentaram a elaboração da súmula. O que merece uma reflexão: se, por um lado, é exatamente essa reiteração de teses, soluções, precedentes e entendimentos que justificam a sumulação, por outro, não deixa de representar uma certa desqualificação ou desconsideração das decisões regulares da Corte. Como se pode ler no excerto do acórdão TCU 2345/24 – Plenário: Com a edição da nova súmula de jurisprudência, objetiva-se dar celeridade, eficiência e eficácia aos processos de apreciação de atos de concessão e de admissão, de modo a evitar a perpetuação das ilegalidades apontadas no relatório, presentes em milhares deles, e, assim, preservar os cofres federais.
Ou seja, mesmo com dezenas de acórdão s do TCU decidindo na mesma direção, ainda são concedidas aposentadorias ao arrepio da legislação e da jurisprudência consolidada, evidenciando uma tensão entre a função orientadora e a efetividade das decisões do TCU.
A persistência de órgãos responsáveis pela concessão de aposentadorias em relativizarem, tergiversarem ou mesmo ignorarem os entendimentos das instituições do controle externo aponta para a necessidade de serem implementados instrumentos mais eficazes de informação, formação, fiscalização, responsabilização e ampliação da cultura de conformidade na Administração Pública.
O acórdão TCU 1.599/19 – Plenário, sob a relatoria do ministro Benjamin Zymler, é considerado a decisão paradigma, antecessora imediata da súmula. Obviamente, o caso reveste-se de muitos detalhes próprios, analisados ponto a ponto na decisão, mas a fundamentação utilizada pelo competente e experiente ministro tem repercussões gerais. Podem ser destacadas três:
- Tratando-se de ato complexo, a aposentadoria só se aperfeiçoa após o registro determinado pela Corte de Contas; portanto, o prazo decadencial começa a ser contado a partir do registro e não da concessão da aposentadoria;
- A incorporação aos proventos de aposentadoria de qualquer vantagem sem a respectiva contribuição previdenciária na ativa contraria os princípios do Art. 40 da CF/88 (solidariedade, contributividade, equilíbrio financeiro e atuarial);
- Não se assegura ao servidor o direito a vantagens nos proventos de aposentadoria antes que tenha assegurado o direito à aposentação, ou seja, só se pode falar em direitos adquiridos se todas as condições para a aposentadoria já estiverem preenchidas.
Neste mesmo acórdão , o ministro Zymler considerou ilegal a concessão da aposentadoria analisada e, além disso: negou registro ao ato; determinou que o órgão adotasse as providências necessárias, sob pena de responsabilidade solidária; suspendeu futuros pagamentos baseados no ato impugnado, mesmo dispensando a devolução dos valores indevidamente recebidos de boa-fé; e, por fim, “firmou entendimento” com o texto que seria consolidado na súmula.
Para se ter ideia, o número médio de processos de registro que deram entrada no TCU, entre 2012 e 2020, foi de 135.000 por ano. Esta enorme demanda, somada à decisão do STF (Recurso Extraordinário 636.553/RS), que admitiu o “registro tácito” após cinco anos da chegada do processo de aposentadoria ao TCU, provocou na Corte a busca de “soluções inovadoras”.
Foi neste contexto que o TCU estabeleceu uma série de ações para enfrentar os desafios citados, dentre os quais surgiu a “publicação de novas súmulas, em especial em matérias relacionadas à apreciação de atos sujeitos a registro, para retratar de forma atualizada o universo de questões pacificadas no âmbito do TCU” (acórdão 1414/2021 – Plenário).
A proposta de súmula foi relatada pelo ministro Jhonatan de Jesus (acórdão 2345/24 – Plenário). Lembrando que processos de admissão e concessão de aposentadoria com solução já compendiada em súmula da jurisprudência podem ser submetidos por relação. Logo, têm uma tramitação mais célere e uma resolutividade mais efetiva e de maior alcance.
A criação de novas súmulas, portanto, revela-se um instrumento estratégico do TCU para enfrentar as demandas repetitivas, tendo no registro de aposentadoria um tema naturalmente recorrente, além de garantir maior adesão e respeito às suas decisões.
Por fim, defende-se a adesão dos TCE - Tribunais de Contas Estaduais e dos TCM - Tribunais de Contas dos Municípios aos entendimentos sumulados pelo TCU, a fim de promover uniformidade, conformidade e segurança jurídica em todas as esferas da Administração Pública.