Integração do orçamento público e a dificuldade dos pequenos municípios

O orçamento público é o instrumento de maior relevância para a gestão pública. A Constituição Federal, inclusive, estabeleceu que todas as despesas dos Entes deverão figurar no orçamento, sendo isento de dúvida que qualquer contratação apta a ensejar dispêndio de verba pública depende de previsão de recursos orçamentários.

Assim, o orçamento é o meio pelo qual os governos, em seus diversos âmbitos, utilizam para organizar os seus recursos financeiros e, com isso, conseguir viabilizar seus planos e projetos, bem como entregar (ou não) um serviço público de qualidade.

Nos termos da CF/88, os três poderes manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas orçamentárias, bem como avaliar a sua eficácia. Vejamos:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

1. avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
2. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

(...)

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

1. o plano plurianual;
2. as diretrizes orçamentárias;
3. os orçamentos anuais.

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Nota-se, portanto, que a própria Constituição Federal prevê a atuação integrada e conjunta dos três poderes para fiscalizar o orçamento, bem como na hora de elaborá-lo. Sendo esta, inclusive, uma das manifestações do sistema de freios e contrapesos, quando os Poderes do Estado mutuamente se controlam.

Com isso, a integração é fundamental na hora da elaboração do orçamento público, pois envolve a colaboração e coordenação de diversos setores e atores envolvidos no processo de planejamento e execução financeira do governo. A integração permite não apenas uma visão abrangente e holística das necessidades e prioridades da sociedade, como também facilita a alocação eficiente e eficaz dos recursos públicos.

Quando os diferentes órgãos e entidades do governo trabalham de forma integrada, é possível evitar duplicidade de esforços, otimizar a utilização dos recursos disponíveis, promover a transparência e a accountability, além de melhorar a capacidade de planejamento e gestão das finanças públicas.

Além disso, a integração no processo de elaboração do orçamento público contribui para a participação da sociedade civil, garantindo que as demandas e necessidades dos cidadãos sejam consideradas na definição das prioridades de investimento e gastos governamentais.

Portanto, a integração na elaboração do orçamento público é essencial para garantir a eficácia, eficiência e transparência na gestão das finanças públicas, promovendo o desenvolvimento sustentável e o bem-estar da sociedade como um todo.

Embora a integração seja amplamente difundida em leis, tanto na carta magna, quanto nas constituições estaduais e nas leis orgânicas, nas vivências cotidianas dentro dos municípios a realidade segue em direção oposta. Os pequenos municípios muitas vezes enfrentam desafios significativos na realização da integração durante a elaboração de seus orçamentos.

Dentre os desafios, os principais obstáculos incluem:

1. Falta de estrutura organizacional: Municípios pequenos muitas vezes possuem recursos limitados e equipes reduzidas, o que dificulta a coordenação entre os diferentes setores e departamentos responsáveis pelo orçamento.
2. Escassez de capacitação: A falta de capacitação e conhecimento técnico adequado nas áreas de planejamento e finanças pode dificultar a integração eficaz entre os diversos envolvidos no processo orçamentário.
3. Limitações tecnológicas: A falta de infraestrutura tecnológica e sistemas integrados de gestão financeira pode dificultar a coleta, análise e compartilhamento de dados entre os departamentos municipais, prejudicando a elaboração do orçamento.
4. Cultura organizacional desintegrada: Muitas vezes, a cultura organizacional dos pequenos municípios não favorece a colaboração e integração entre os diferentes setores, o que pode dificultar a comunicação e a cooperação necessárias para um planejamento orçamentário eficiente.

Usualmente, dentro dos municípios costuma-se ter, no melhor dos cenários, uma equipe especializada em orçamento, a qual compõe as secretarias envolvidas no planejamento. Assim, as outras secretarias elaboram seus orçamentos sem ter uma pessoa sequer que possua conhecimentos básicos de orçamento público.

Existem, dentro do território brasileiro, segundo dados do IBGE, 5.568 municípios, sendo que deste, aproximadamente, 70% possuem até 20.000 habitantes¹. Assim, ao pensar as dificuldades de elaboração de um orçamento integrado, fala-se da realidade da maior parte do Brasil.

Deste modo, superar esses desafios requer um esforço conjunto dos gestores municipais para promover a interação e a comunicação entre os diversos setores da administração, investir em capacitação técnica, buscar soluções tecnológicas adequadas e promover uma mudança na cultura organizacional, incentivando a integração e colaboração entre os envolvidos no processo de elaboração do orçamento público.

Em suma, as realidades de cada ente devem ser consideradas quando do estabelecimento e avaliação das obrigações do gestor. As novas normas orçamentárias tendem a criar um padrão rigoroso de regras que se baseiam nas práticas da União e de Estados, entes com grandes estruturas financeiras e pessoal qualificado. Assim, as falhas de execução orçamentária dos municípios, conforme a diretriz interpretativa da LINDB, devem ser apuradas, consideradas e eventualmente punidas levando-se em conta a realidade do gestor, suas limitações e as possibilidades que tinha de agir de modo diverso no contexto em que estava. Logo, tem-se uma aplicação equitativa da lei e se evitam injustas imputações de irregularidades por descumprimento de leis que, no contexto da maioria dos municípios, são impossíveis de superar - pelo menos no médio prazo.

Camila Palhares Sanson
Advogada e Pós-graduada em Direito Público pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Possui formação complementar em Tendências do Direito Administrativo.