Fernando Albino*
O assunto não era novidade para a Corte. No passado, tal exigência foi julgada constitucional. O entendimento era de que a Constituição (clique aqui) não assegura o duplo grau de jurisdição na esfera administrativa. Ou seja, se a administração resolvesse implantar essas duas instâncias poderia fazê-lo de forma a livremente exigir depósito como condição para o contribuinte ver o seu pleito reexaminado por um órgão de segundo grau.
Sob o ponto de vista prático, tal exigência desestimulava os contribuintes de requererem uma revisão administrativa, já que a propositura direta de uma ação judicial não continha igual condição. Ainda que sob o risco de execução, muitos contribuintes decidiam ir diretamente à justiça, sobrecarregando o Poder Judiciário. Houve muitos casos de autos de infração de elevado valor que exigiam vultosos depósitos e acabaram sendo reduzidos ou mesmo desconstituídos na esfera judicial.
Decisões do STF sempre contêm novas maneiras de interpretar a Constituição. O tribunal entendeu que a administração, quando age, o faz nos limites e parâmetros fixados pela Constituição, devendo obedecer as normas constitucionais administrativas, entre elas o amplo acesso dos administrados a procedimentos estabelecidos pela lei.
Interessante é que a posição do STF interfere na questão. Acabou a Corte admitindo uma similaridade entre o procedimento administrativo e o processo judicial. O relator, inclusive, mencionou o seu ideal de ver transformada em lei a necessidade de se esgotar a esfera administrativa antes do ingresso no Judiciário – o que demonstra a importância do contencioso administrativo no direito brasileiro.
A tradição republicana sempre privilegiou a exclusividade da jurisdição pelo Poder Judiciário, transformando-a na famosa máxima de que “nenhuma lesão de direito individual pode ser afastada de apreciação pelo Poder Judiciário”. Os tempos modernos, todavia, mostram que novas maneiras de solução de conflitos podem ser introduzidas sem ofensa a essa máxima e com grande proveito para os administrados. Merece menção a arbitragem, em que o Poder Judiciário se afasta do conflito e respeita a escolha das partes de um procedimento extrajudicial para solucionar as suas desavenças. Além da arbitragem, também é comum adotar os procedimentos de mediação, seja por intermédio de estruturas institucionalizadas ou por iniciativa das partes, em mecanismos informais e por elas aceitos.
Nesse contexto, seria de bom tom que o direito brasileiro adote um verdadeiro contencioso administrativo em conflitos que envolvem a administração pública e os administrados. Existem muitos tribunais administrativos de alta qualidade e de longa tradição, como o Conselho de Contribuintes, o Tribunal Marítimo, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, os Tribunais de Impostos de estados e municípios, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica e tantos outros.
Em suas decisões as sentenças usualmente apresentam indiscutível qualidade, conseguindo esmiuçar os vários aspectos envolvidos, especialmente de natureza técnica, de mais difícil familiaridade para um magistrado. Falta a tais órgãos eficácia nas decisões, todas elas passíveis de revisão na esfera judicial. O primeiro passo seria impedir o acesso ao processo judicial antes de esgotada a esfera administrativa. O passo seguinte, mais ousado, pode ser o de conferir os efeitos de coisa julgada ao núcleo da decisão administrativa, que deu solução à questão controversa. Por exemplo, afeta ou não a concorrência certa concentração ocorrida em determinado mercado? Constitui ou não gestão temerária ato praticado por uma instituição financeira?
Subsistem provados ou não determinados fatos, considerando-se as características técnicas de determinada atividade econômica? Em qualquer situação, os julgadores administrativos, se revestidos da mesma independência dos juízes, devem ser competentes para apreciar as demandas e julgar os direitos e obrigações de cada parte. Evidente que o controle do Poder Judiciário não pode ser afastado em nenhum momento. E que seja feito para o atendimento dos princípios básicos da ampla defesa, e não na revisão técnica de determinadas decisões.
O fato é que, por ora, antes que tais mudanças venham a ocorrer, os contribuintes que fizeram depósito ou arrolaram bens em garantia desde logo podem pedir de volta os valores ou o cancelamento da averbação dos arrolamentos, o que deve ser formulado perante a segunda instância administrativa.
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*Advogado do escritório Albino Advogados Associados
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