Aos 10 anos da LAI, novas teses vinculantes do STJ removem pretextos para negativas de acesso a informações públicas

O Superior Tribunal de Justiça fixou em 11 de maio duas teses vinculantes¹ que restringem significativamente pretextos usados por gestores públicos para sonegarem informações detidas pelos governos. Embora trate de transparência ambiental, o julgamento tem fundamentos que alcançam toda a atividade governamental.

O julgamento do IAC 13/STJ (REsp 1857098) afirma claramente que o direito de acesso a informações públicas é, nessa ordem, um dever do Estado e um direito do cidadão. Além disso, é o Estado que deve justificar a razão pela qual informações sob sua guarda não são públicas ou, sendo, não estão publicadas².

A inversão é relevante. O caso julgado pelo STJ reforma uma decisão do Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul. Para o TJMS, não haveria obrigação de o Estado publicar as informações requeridas, por falta de previsão legal específica. Quem quisesse, inclusive o Ministério Público, poderia requerer o acesso conforme necessário; além disso, o Município de Campo Grande, o recorrido no caso, jamais havia se negado a entregar os documentos.

Para o STJ, porém, o direito de requerer o acesso não autoriza que os governos deixem de cumprir o dever de publicar. Nos termos do voto do ministro Og Fernandes, relator do caso, a “ordem natural das coisas, em matéria de transparência em uma democracia”, é o atendimento pela administração do dever de publicidade, com a veiculação de forma geral e voluntária das informações públicas, inclusive na internet, conforme art. 8º da LAI - Lei de Acesso à Informação.

Descumprido esse dever (transparência ativa), qualquer um pode exigir o acesso individual e específico (transparência passiva – art. 10 da LAI). Mas a possibilidade de se requerer o acesso não apaga a obrigação anterior dos governos.

Outro ponto fundamental do voto é a restrição dos motivos que os governos podem usar para rejeitar a divulgação, tanto de forma ativa quanto passiva. O STJ afirmou não existir liberdade (discricionariedade) para o governante optar por publicar ou não as informações públicas.

A administração pode, apenas, no caso de transparência ativa, motivar concretamente, com razões “públicas e republicanas”, sua decisão de não disponibilizar os documentos de forma ampla e na internet.

No caso da transparência passiva (por requerimento), a restrição é ainda maior: somente as hipóteses taxativas da Lei de Acesso à Informação (sigilo, segredo industrial e dados pessoais) autorizam a negativa.

Em qualquer caso, a decisão administrativa estará sempre sujeita a revisão judicial. Isso põe por terra outro argumento estatal: o de que a restrição de acesso é assunto dos gestores, e o controle judicial do ato violaria a separação de poderes.

Mais relevante é a afirmação da tese de que o Judiciário não pode presumir a validade da restrição de acesso pelos governos. Conforme o voto condutor, “o regime de transparência brasileiro [adota] o princípio da máxima divulgação: a publicidade é regra, e o sigilo, exceção, sem subterfúgios, anacronismos jurídicos ou meias-medidas”.

Além disso, os governos não podem se beneficiar de suas próprias interpretações de leis para negar a transparência. Assim, é o Estado que tem o dever de apresentar justificativas convincentes para aplicar a exceção. A presunção, portanto, atua em favor da divulgação. O Judiciário deve partir da ideia de que toda a informação detida pelo Estado é pública e deve estar publicada. “A opacidade administrativa não pode ser tolerada como simulacro de transparência passiva”, escreveu o ministro Og Fernandes.

Efeito vinculante

A decisão, unânime, foi tomada pela primeira Seção do STJ, que reúne todos os dez ministros responsáveis pelos casos específicos de direito público, como os que envolvem a administração pública municipal, estadual e federal.

O tribunal decidiu dar ao julgamento força vinculante devido à relevância do direito à transparência ambiental e de sua repercussão social (art. 947 do CPC/15). Por isso, o recurso do Ministério Público foi julgado por um órgão colegiado superior (seção) ao habitual (turmas), em um “incidente de assunção de competência” (IAC)³.

Isso também evita divergências no próprio tribunal, porque todos os ministros responsáveis pelo assunto apreciam o caso simultaneamente, podendo votar de forma contrária à proposta do relator. Depois, eles, as turmas do STJ e todos os demais tribunais e juízes do país, devem seguir o resultado do julgamento (art. 947, § 3º, do CPC/2015).

Se a tese do STJ for ignorada pelos julgadores nos casos futuros, há um atalho processual para levar o caso diretamente ao tribunal (reclamação – art. 988, IV, do CPC/2015), com trâmite bastante abreviado, principalmente em comparação com os recursos normalmente disponíveis.

No mês em que a lei brasileira de acesso à informação completa dez anos de vigência, as teses fixadas por unanimidade pela primeira Seção do STJ consolidam juridicamente o entendimento, aceito internacionalmente, de que a transparência é uma obrigação positiva do Estado, antes mesmo de ser um direito do cidadão, e de que cabe ao Estado justificar a ausência de publici.

Murilo Pinto
Mestre em Direito e Políticas Públicas (UniCeub), especialista em comunicação pública (IESB) e servidor do STJ.

Fabiano Angélico
Mestre em Administração Pública pela FGV-SP, com especialização em transparência pela Faculdade de Direito da Universidade do Chile, e doutorando em Ciências da Comunicação pela Università dela Svizzera italiana (USI), na Suíça.