A epidemia do coronavírus (COVID-19) está impactando rápida e profundamente toda a sociedade brasileira. Não é diferente com o Terceiro Setor, que é composto por instituições privadas que atuam em áreas de interesse social, sem visar lucro, como associações e fundações. Essas entidades são organizações da sociedade civil (OSCs), que atendem a população e são parceiras do Poder Público na execução de atividades em diversas áreas, como saúde, educação, assistência social, cultura, meio ambiente, esporte e pesquisa científica, entre outras.
Com base nas medidas de isolamento recomendadas para prevenção da doença, alguns órgãos públicos têm comunicado às entidades do Terceiro Setor a interrupção de projetos e parcerias em curso, com bloqueio dos repasses financeiros às OSCs ou suspensão de contratações e pagamentos pelas organizações da sociedade civil enquanto a situação não se normalizar. Porém, esse tipo de medida não é a mais adequada para o momento, além de não ser juridicamente possível ou necessária em diversos casos.
Em primeiro lugar, deve-se destacar que, em função do coronavírus, foi editada a lei 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. Essa norma estabelece uma série de medidas a serem aplicadas para enfrentamento da emergência de saúde pública, tais como isolamento e realização compulsória de exames. Porém, deve-se destacar que a lei recebeu acréscimos e alterações por meio da MP 926, de 20 de março de 2020. Um dos pontos inseridos pela MP foi a previsão de que essas ações, inclusive as referentes à restrição de circulação de pessoas, devem resguardar "o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais", cabendo ao Presidente da República regulamentar esse dispositivo1. Isso foi feito por meio do decreto 10.282/20, que definiu como "serviços públicos e atividades essenciais aqueles indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, assim considerados aqueles que, se não atendidos, colocam em perigo a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população". O decreto também indica uma lista de exemplos de atividades nesse sentido, como a assistência à saúde (incluindo os serviços médicos e hospitalares), a assistência social e o atendimento à população em estado de vulnerabilidade de modo geral2. Deve-se destacar que a norma se aplica a todas as pessoas jurídicas de direito público interno, federal, estadual, distrital e municipal, e aos entes privados e às pessoas naturais3.
É fácil notar que uma parcela significativa das entidades do Terceiro Setor se enquadra nesses casos. De fato, entre outras atividades, a atuação das OSCs é essencial para o próprio atendimento direto da população no caso do coronavírus, especialmente porque boa parte dos serviços do Sistema Único de Saúde é executado por entidades filantrópicas privadas. Assim, qualquer determinação, pelo Poder Público, de interrupção de projetos ou parcerias com OSCs nesse âmbito encontraria impedimento legal e não poderia ser efetivada, por contrariar a própria legislação de combate ao coronavírus, que assegura a continuidade dessas atividades.
Deve-se destacar, porém, que o decreto 10.282/20 também estabelece que devem ser adotadas todas as cautelas para redução da transmissão do coronavírus na execução das atividades consideradas essenciais4. Nesse sentido, é fundamental notar que é necessário (e legalmente possível) adequar as ações e metas nos projetos e parcerias para atender tal fim. A maioria das relações entre o Terceiro Setor e o Poder Público é regulada pela lei 13.019/14 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – MROSC) e essa norma estabelece expressamente que pode haver alteração das metas originalmente pactuadas5. Há outros exemplos na mesma linha, como a possibilidade, no caso de projetos culturais executados com base na lei 8.313/91 (Rouanet), de readequações orçamentárias em função de questões de força maior6.
Assim, o que deve ser feito é um ajuste entre OSC e Poder Público quanto a atividades e metas, privilegiando inclusive ações e entregas que aproveitem os recursos tecnológicos disponíveis. Há vários exemplos de medidas nesse sentido, como trabalho remoto, produção de materiais e vídeos para disseminação via internet e redes sociais e reuniões por meio de conferências, entre outras possibilidades. Deve-se destacar que isso não significa propor apenas uma prorrogação dos prazos, com congelamento das atividades e do orçamento. A questão é definir um novo desenho para que as ações possam ser executadas durante o período de combate ao coronavírus, sobretudo porque a população não pode ser ver privada totalmente das atividades de interesse social que o Terceiro Setor disponibiliza.
Mesmo no caso de atividades que não estejam expressamente previstas no decreto 10.282/20, verifica-se que a suspensão de repasses ou proibição de contratações/despesas pelas OSCs no período de restrições não é a melhor solução, considerando especialmente os princípios da razoabilidade (que deve ser observado em função de estar previsto em diversas normas, inclusive as Constituições dos Estados de São Paulo e Minas Gerais, por exemplo) e eficiência (previsto expressamente na Constituição da República, em várias Constituições estaduais e no MROSC). As medidas de interrupção absoluta, sem que primeiro se tente uma adequação na forma de execução das atividades e metas, implica em uma desmobilização abrupta da equipe da OSC alocada no projeto ou parceria, além de prejudicar as entregas em diversas situações. Ainda que os trabalhos sejam posteriormente retomados, há uma série de prejuízos possíveis na continuidade dos mesmos. Um exemplo é o desligamento da equipe da OSC caso o parceiro público determine a interrupção dos pagamentos previstos na parceria. Além dos custos rescisórios, a legislação trabalhista proíbe que esse empregado seja recontratado antes do período de 90 dias contados da rescisão7. Na hipótese de ser possível a retomada plena das atividades antes desse prazo, a OSC ficará legalmente impedida de recontratar a mesma equipe que vinha trabalhando até então, o que evidentemente prejudicará a execução dos trabalhos. Assim, ainda que eventual medida de suspensão de repasses ou pagamentos pela OSC se baseie em uma lógica de suposta economicidade, certamente será contrária aos já mencionados princípios da eficiência (porque pode prejudicar a entrega e continuidade das ações, mesmo após normalizadas as questões de saúde) e da razoabilidade (porque o mais razoável a se fazer é primeiro readequar as atividades e metas, dentro inclusive das possibilidades tecnológicas, e não simplesmente suspender diretamente toda a execução).
Além dessas questões, é relevante também considerar os impactos econômicos. Segundo a pesquisa do IBGE sobre as Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no Brasil (FASFIL), em 2016 as organizações da sociedade civil geravam 2.272.131 postos de trabalho apenas em empregos diretos8, sem contar as contratações de autônomos e as pessoas empregadas nos fornecedores das OSCs. Logo, tratam-se de entidades de alto impacto econômico no que diz respeito a questões de empregabilidade. Logicamente, a suspensão de projetos e parcerias com prejuízo na continuidade do pagamento desses profissionais implicará em graves problemas de ordem social, pois gerará um desemprego setorial em um momento de retração econômica. Vale lembrar que, em função do coronavírus, o governo federal estima que o ano de 2020 será perdido do ponto de vista econômico, com estimativa de crescimento zero do PIB9 ou até mesmo com significativa retração10. Nesse contexto, é temerária qualquer medida por parte do Poder Público relacionada à suspensão absoluta dos projetos e parcerias executados pelo Terceiro Setor, especialmente quanto às contratações e gastos por parte destas. Deve-se destacar que já foram inclusive tomadas medidas econômicas, pelo governo federal, para socorrer setores do empresariado em função do coronavírus. São exemplos disso a MP 925/20 (para ajudar as companhias aéreas) e a resolução 152 do Comitê Gestor do Simples Nacional (que adiou o vencimento de tributos para micro e pequenas empresas). Logo, não seria devido penalizar as OSCs e seus contratados com a suspensão da execução orçamentária que, por sinal, já se encontrava prevista nos próprios projetos e parcerias. A manutenção das atividades do Terceiro Setor nesse contexto não implica em gastos adicionais de recursos públicos, ao contrário de outras medidas que têm sido tomadas em função da epidemia.
Além de todas as razões já apontadas aqui, deve-se ainda destacar que as ações praticadas pelo Terceiro Setor provocam alto impacto social, muito superior ao valor econômico nominal dos orçamentos dos projetos e parcerias que executa. Pesquisa realizada pelo Fórum Nacional das Instituições Filantrópicas (FONIF), ao analisar questões relacionadas à imunidade tributária das entidades, apurou que, a cada R$1,00 disponibilizado para essas instituições, estas entregam para a população o equivalente a R$7,39 em serviços de relevância social, em média11. Logo, a interrupção de projetos e parcerias implica em grave prejuízo para o público atendido e afeta negativamente esse retorno para a sociedade, ao impedir efeito multiplicador que a atuação das OSCs - como entidades privadas, especializadas e sem fins lucrativos - sobre o orçamento que gerenciam e seus resultados. Esse fato é claramente contrário, mais uma vez, aos princípios da eficiência e da razoabilidade. Logo, por mais essa razão, os projetos e parcerias não podem ser interrompidos, mas sim adequados à nova realidade imposta pela epidemia do coronavírus e mantida sua execução de alguma forma dentro desses parâmetros.
Por fim, é importante destacar que os próprios órgãos de controle, como os Tribunais de Contas, consideram que não há irregularidade quando houver ocorrência de hipótese alheia à vontade da entidade que afete o objetivo da sua relação com o Poder Público12. É justamente esse o caso de uma epidemia como o coronavírus, que é uma questão de força maior. Assim, ainda que o projeto ou parceria permanecesse inalterado em seu cronograma e orçamento, o não atingimento de todas as metas estaria plenamente justificado do ponto de vista legal e nenhuma sanção poderia ser aplicada à OSC. Isso está expressamente previsto no MROSC, que considera irregulares apenas as contas de parceria cujos objetivos e metas não sejam atendidos e não haja justificativa para tanto13. Logo, uma repactuação das atividades se mostra a melhor opção do ponto de vista do interesse público também por esse aspecto, considerando que mesmo a situação mais gravosa (não cumprimento de metas) não seria considerada irregular. Assim, é muito mais interessante que se busquem opções que possam se desdobrar em novas atividades e metas que sejam exequíveis no presente momento.
Concluindo, é preciso que o Poder Público leve em consideração todos os elementos aqui levantados no tratamento dos projetos e parcerias executados pelo Terceiro Setor. Como demonstrado, determinar a interrupção de atividades de saúde ou assistência social seria ilegal, por contrariar a própria legislação de combate ao coronavírus. Nos demais casos, a determinação direta de suspensão de contratações ou pagamentos também seria indevida por infração aos princípios jurídicos da razoabilidade e da eficiência, além dos impactos negativos do ponto de vista econômico e social. Em todas essas situações, deve-se avaliar as ações possíveis, para que haja a aplicação de medidas de prevenção contra o coronavírus, sem paralisar por completo as ações. Nesse sentido, devem-se propor novas atividades e metas, que possam ser executadas com segurança para a saúde dos envolvidos, inclusive durante o período de restrições. O momento é de grande desafio para todos e é preciso serenidade. Certamente, não será por meio da suspensão completa de ações de caráter social que a crise atual será superada.
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1 Artigo 3º, parágrafos oitavo e nono da lei 13.979/20.
2 Artigo 3º do decreto 10.282/20.
3 Artigo 2º do decreto 10.282/20.
4 Artigo 3º, parágrafo sétimo do decreto 10.282/20.
5 Artigo 57 da lei 13.019/14.
6 Artigo 37, parágrafo sexto da Instrução Normativa 02/2019 do Ministério da Cidadania.
7 Portaria do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) 384/92.
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12 A título de exemplo, pode-se citar o artigo 211 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União. Vale destacar que vários Tribunais de Contas estaduais possuem disposições idênticas nos seus Regimentos, adotando a mesma postura em relação a casos de força maior.
13 Artigo 72, III, “b” da lei 13.019/14.
*Renato Dolabella é advogado do escritório Dolabella Advocacia e Consultoria.