1 Do princípio da segurança jurídica
Nas palavras de José Afonso da Silva, “a segurança jurídica consiste no ‘conjunto de condições que tornam possível às pessoas o conhecimento antecipado e reflexivo das consequências diretas de seus atos e de seus fatos à luz da liberdade reconhecida’. Uma importante condição da segurança jurídica está na relativa certeza que os indivíduos têm de que as relações realizadas sob o império de uma norma devem perdurar ainda quando tal norma seja substituída” (SILVA, J., 2006, p. 133).
O exemplo clássico de aplicação do princípio da segurança jurídica é o que decorre do art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal (CF) de 1988, segundo o qual “a lei não prejudicará o direito adquirido, a coisa julgada e o ato jurídico perfeito”. No entanto, outros se multiplicam, tais como (i) as regras sobre prescrição, decadência e preclusão; (ii) as que fixam prazo para a propositura de recursos nas esferas administrativa e judicial, bem como para que sejam adotadas providências, em especial a tomada de decisão; (iii) as que fixam prazo para que sejam revistos os atos administrativos; (iv) a que prevê a súmula vinculante, cujo objetivo, expresso no § 1º do art. 103-A da CF, é o de afastar controvérsias que gerem “grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica”; (v) a que prevê o incidente de resolução de demandas repetitivas, que também tem o objetivo expresso no art. 976, inciso II, do Código de Processo Civil (CPC) de proteger a isonomia e a segurança jurídica.
O princípio da segurança jurídica apresenta o aspecto objetivo, da estabilidade das relações jurídicas, e o aspecto subjetivo, da proteção à confiança ou confiança legítima, este último originário do direito alemão, importado para a União Europeia e, mais recentemente, para o direito brasileiro. Ele foi elaborado pelo tribunal administrativo em acórdão de 1957; em 1976, foi inserido na lei de processo administrativo alemã, sendo elevado à categoria de princípio de valor constitucional por interpretação do Tribunal Federal Constitucional. A preocupação era a de, em nome da proteção à confiança, manter os atos ilegais ou inconstitucionais, fazendo prevalecer esse princípio em detrimento do princípio da legalidade. Do direito alemão passou para o direito comunitário europeu, consagrando-se em decisões da Corte de Justiça das Constituições Europeias como “regra superior de direito” e “princípio fundamental do direito comunitário”.
O princípio da proteção da confiança leva em conta a boa-fé do cidadão que acredita e espera que os atos praticados pelo poder público sejam lícitos e, nessa qualidade, serão mantidos e respeitados pela própria Administração e por terceiros. É hipótese em que o direito administrativo acabou por influenciar o CPC, levando às normas contidas no art. 927, §§ 3º e 4º, este último com menção expressa à proteção da confiança. Pelo primeiro, “na hipótese de alteração de jurisprudência dominante do STF e dos tribunais superiores ou daquela oriunda de julgamento de casos repetitivos, pode haver modulação dos efeitos da alteração no interesse social e no da segurança jurídica”. Pelo segundo, “a modificação de enunciado de súmula, de jurisprudência pacificada ou de tese adotada em julgamento de casos repetitivos observará a necessidade de fundamentação adequada e específica, considerando os princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança e da isonomia”.
O princípio da proteção da confiança leva em conta a boa-fé do cidadão.
Para que esses dois parágrafos sejam cumpridos, o § 5º do art. 927 determina que “os tribunais darão publicidade a seus precedentes, organizando-os por questão jurídica decidida e divulgando-os, preferencialmente, na rede mundial de computadores”.
Por sua vez, o art. 985 do CPC, inserido no capítulo pertinente ao incidente de resolução de demandas repetitivas, veio imprimir caráter vinculante às teses jurídicas adotadas pelos tribunais no julgamento do incidente, na medida em que mandou aplicá-las a todos os processos individuais ou coletivos que versem sobre idêntica questão de direito e que tramitem na área de jurisdição do respectivo tribunal, bem como aos casos futuros que versem idêntica questão de direito e que venham a tramitar no território de competência do tribunal. E os efeitos da tese jurídica serão vinculantes para todo o território nacional, no caso em que o mérito do incidente seja apreciado pelo STF ou pelo STJ, em recurso extraordinário ou em recurso especial, respectivamente (art. 987, § 2º).
Há quem considere que os arts. 927 e 985 do CPC, ao preverem a vinculação de juízes e tribunais às teses jurídicas firmadas em incidente de resolução de demandas repetitivas, são inconstitucionais, por não haver previsão na Constituição para essa modalidade de vinculação, que afeta a independência dos juízes. No entanto, não se pode esquecer que há necessidade de compatibilizar os diferentes princípios constitucionais, dentre os quais o da independência dos juízes, com o da segurança jurídica (nos aspectos da estabilidade das relações jurídicas e da proteção à confiança) e o da isonomia. São estes últimos os princípios protegidos pelas normas que atribuem caráter vinculante a essas teses jurídicas. Por outras palavras, a existência de súmula, de jurisprudência consagrada nos tribunais superiores e de tese adotada em casos repetitivos cria no cidadão a crença de que os seus comportamentos e as suas decisões, desde que se conformem a essa jurisprudência uniformizada, serão considerados lícitos em decisões judiciais posteriores. O ideal, em nome da segurança jurídica e da isonomia, é que tais teses só produzam efeitos ex nunc.
2 O STJ contribuindo para a segurança Jurídica
Em nome da segurança jurídica, o STJ, desde a sua instalação, já vinha elaborando súmulas de jurisprudência, porém sem caráter vinculante. O CPC de 1973, alterado pela lei 11.672, de 2008, introduziu no código o art. 543-C, que previu procedimento a ser adotado por aquele tribunal, “quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica questão de direito”. Nessa situação, cabia ao presidente do tribunal de origem admitir um ou mais recursos representativos da controvérsia, os quais seriam encaminhados ao STJ, ficando suspensos os demais recursos especiais até o seu pronunciamento definitivo. Com a decisão do STJ devidamente publicada, “os recursos especiais sobrestados na origem: I - terão seguimento denegado na hipótese de o acórdão recorrido coincidir com a orientação do Superior Tribunal de Justiça; ou II – serão novamente examinados pelo tribunal de origem na hipótese de o acórdão recorrido divergir da orientação do STJ” (§ 7º do art. 543-A).
Embora sem a amplitude dos arts. 927 e 975 do novo CPC, o art. 543-C do anterior código representou um avanço em termos de segurança jurídica e também de isonomia, na medida em que tinha por objetivo impedir que recursos fundamentados em idêntica questão de direito tivessem destino diverso no âmbito do STJ. O art. 1.036 do novo CPC previu medida semelhante.
O fato é que o STJ dispõe de instrumentos de uniformização de sua jurisprudência dominante, que têm por objetivo garantir a segurança jurídica, a proteção à confiança e a igualdade de tratamento para situações fundamentadas em idêntica questão de direito. Esses instrumentos abrangem, fundamentalmente, as súmulas (sem caráter vinculante), as teses julgadas com fundamento no art. 543-C do CPC de 1973 ou no art. 1.036 do novo CPC, e as teses jurídicas de valor vinculante em todo o território nacional, previstas no art. 987, § 2º, do novo CPC.
Fazendo uso de tais instrumentos, o STJ vem formulando algumas teses jurídicas, que compõem a chamada “Jurisprudência em Teses”, as quais, amplamente divulgadas, servem de orientação para decisões futuras do próprio tribunal e para outros órgãos integrantes do poder judiciário, além de garantir aos litigantes maior segurança jurídica quanto às questões de direito já decididas anteriormente, com ou sem caráter vinculante.
Desse modo, protege-se a estabilidade das relações jurídicas e também a confiança dos administrados na legitimidade das teses e dos atos praticados com base nas mesmas.
3 Estudo de caso
Para bem ilustrar o papel do STJ na aplicação do princípio da segurança jurídica, será comentada a seguir uma das teses jurídicas formuladas por aquele tribunal e que fazem parte da jurisprudência de teses. A tese escolhida é relevante, não só por ter sido julgada com fundamento no referido art. 543-C do CPC de 1973, como também por agasalhar, quanto ao mérito, o princípio da segurança jurídica, inclusive quanto ao aspecto da proteção à confiança.
A tese escolhida (Tema 531) tem o seguinte conteúdo:
“É indevida a devolução ao erário de valores recebidos de boa-fé, por servidor público ou pensionista, em decorrência de erro administrativo operacional ou nas hipóteses de equívoco ou má interpretação da lei pela administração pública”.
Essa tese foi elaborada pela 1ª Seção do STJ, no julgamento do REsp 1.244.183-PB, sendo relator o ministro Benedito Gonçalves (j. em 10/10/12, publicado em 19/10/12).
O caso envolvia a aplicação do art. 46 da lei 8.112, de 11/12/90, que estabelece normas sobre as reposições e indenizações ao erário, devidas pelo servidor público, aposentado ou pensionista, os quais devem ser comunicados para pagamento no prazo máximo de 30 dias, podendo ser parcelados os valores devidos, a pedido do interessado. Segundo a ementa do acórdão,
“o art. 46, caput, da lei 8.112/90 deve ser interpretado com alguns temperamentos, mormente em decorrência de princípios gerais de direito, como a boa-fé. Com base nisso, quando a administração pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público”.
O acórdão cita vários precedentes do próprio STJ, como os EDcl no RMS 32.706-SP, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, 1ª T., j. 25/10/11, DJe de 9/11/11; AgRg no Ag 1.397.671-RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 2ª T., j. 4/8/11, DJe 06/09; Ag no REsp 1.266.592-RS, Rel. Min. Humberto Martins, 2ª T., j. 6/9/11, DJe de 13/9/11.
A tese está em consonância com a doutrina mais autorizada sobre o princípio da segurança jurídica. Cabe destacar os estudos elaborados sobre o tema pelo jurista Almiro do Couto e Silva (2004, p. 7-59), quando destaca que
“no direito alemão e, por influência deste, também no direito comunitário europeu, ‘segurança jurídica’ é expressão que geralmente designa a parte objetiva do conceito, ou então simplesmente, o princípio da segurança jurídica (no direito germânico) ou ‘proteção à confiança legítima’ no direito comunitário europeu”.
Segundo J. J. Gomes Canotilho (2000, p. 256), “o homem necessita de segurança jurídica para conduzir, planificar e conformar autônoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se consideravam os princípios da segurança jurídica e proteção à confiança como elementos constitutivos do Estado de direito. Estes dois princípios – segurança jurídica e proteção à confiança – andam estreitamente associados, a ponto de alguns autores considerarem o princípio da proteção da confiança como um subprincípio ou como uma dimensão específica da segurança jurídica. Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com elementos objetivos da ordem jurídica – garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito – enquanto a proteção da confiança se prende mais com as componentes subjetivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos”.
Na realidade, o princípio da proteção à confiança leva em conta a boa-fé do cidadão, que acredita e espera que os atos praticados pelo poder público sejam lícitos e, nessa qualidade, serão mantidos e respeitados pela própria administração e por terceiros.
A tese formulada pelo STJ também se coaduna com o direito positivo. A lei de processo administrativo federal (lei 9.784, de 29/1/99), no art. 2º, inclui a segurança jurídica entre os princípios de observância obrigatória pela administração pública e, no parágrafo único, inciso XIII, parte final, do mesmo dispositivo veda “aplicação retroativa de nova interpretação”.
Essa possibilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica.
Como participante da Comissão de Juristas que elaborou o anteprojeto de que resultou essa lei, posso afirmar que o objetivo da inclusão desse dispositivo foi exatamente esse: vedar a aplicação retroativa de nova interpretação. A norma foi inserida no anteprojeto por sugestão do professor Almiro do Couto e Silva, que também participou da Comissão. A norma justifica-se pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação de determinadas normas legais, com a consequente mudança de orientação, em caráter normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. Essa possibilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situação será passível de contestação pela própria administração pública. Daí a regra que veda a aplicação retroativa. Isso não significa que a interpretação da lei não possa mudar. Ela frequentemente muda como decorrência e imposição da própria evolução do direito. O que não é possível é fazê-la retroagir a casos já decididos com base em interpretação anterior, considerada válida diante das circunstâncias do momento em que foi adotada.
Também são frequentes os erros na aplicação da lei pela administração pública, sem que para os mesmos haja qualquer participação do servidor. A solução há de ser a mesma: diante da boa-fé do servidor público, a correção do ato terá que ter efeito ex nunc.
Além de estar em consonância com a referida disposição da lei 9.784, a tese jurídica do STJ, ora em análise, também se harmoniza inteiramente com o art. 24 da lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) (decreto- lei 4.657, de 4/9/42), introduzido pela lei 13.655, de 25/4/18, já conhecida como lei da segurança jurídica. O dispositivo está assim redigido:
“Art. 24 - A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.
Parágrafo único - Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento”.
Note-se que o dispositivo fala em revisão nas esferas administrativa, controladora ou judicial, aplicando-se, portanto, tanto à administração pública, quando proceda à autotutela de seus atos, como aos órgãos de controle (tribunal de contas, ministério público e poder judiciário), quando façam a revisão de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa de produção já concluída segundo a orientação vigente à época de sua prática.
O dispositivo protege a segurança jurídica nos dois aspectos: objetivo (que diz respeito à estabilidade das relações jurídicas) e subjetivo (que protege a confiança legítima do administrado quanto à validade dos atos emanados do poder público).
Jacintho de Arruda Câmara (2018, p. 113-134) comenta o art. 24 da LINDB, demonstrando que o dispositivo já tinha antecedentes na doutrina, na jurisprudência e no direito positivo. Além do dispositivo da lei de processo administrativo, já mencionado, o autor menciona ainda dispositivos do CTN, especialmente seu art. 146, em cujos termos “a modificação introduzida, de ofício ou em consequência de decisão administrativa ou judicial, nos critérios jurídicos adotados pela autoridade administrativa no exercício do lançamento somente pode ser efetivada, em relação a um mesmo sujeito passivo, quanto a fato gerador ocorrido posteriormente à sua introdução”.
Também temos indicado, como antecedentes da norma, a doutrina e jurisprudência que defendem a manutenção dos efeitos de ato administrativo ilegal (DI PIETRO, 2018, p. 269-270), prestigiando o princípio da segurança em detrimento do princípio da legalidade.
Luciano Ferraz (2017, p. 506), em comentário à tese de que ora se trata (tema 531 da jurisprudência em teses, do STJ), lembra que
“a doutrina nacional e a estrangeira têm anotado que a incidência do princípio da segurança jurídica – como derivação do princípio do estado de direito (art. 1º da Constituição da República) – tem sido destacada em importantes temas da atualidade, tais como: (a) irretroatividade das leis e demais atos estatais, bem assim das interpretações já realizadas pelos órgãos administrativos e judiciais acerca da legislação aplicável; (b) dever do Estado dispor sobre regras transitórias em razão de alterações abruptas de regimes jurídicos setoriais; (c) responsabilidade do Estado pelas promessas firmes feitas por seus agentes; (e) manutenção no mundo jurídico de atos administrativos inválidos”.
Há que se ressaltar que a tese do STJ coloca a exigência de boa-fé do servidor como requisito para que seja considerada indevida a devolução de valores. A má-fé do servidor afasta a aplicação da tese. Ela deve ser demonstrada pela administração pública, já que existe uma presunção de legalidade dos atos administrativos. Há que se lembrar que o princípio da proteção à confiança é inseparável do princípio da boa-fé.
Já tivemos oportunidade de demonstrar que o princípio da boa-fé abrange um aspecto objetivo, que diz respeito à conduta leal, honesta, e um aspecto subjetivo, que diz respeito à crença do sujeito de que está agindo corretamente. Se a pessoa sabe que a atuação é ilegal, ela está agindo de má- -fé. E acrescentamos que “há quem identifique o princípio da boa-fé e o da proteção à confiança. É o caso de Jesús González Perez, em sua obra sobre El princípio general de la buena fe en el derecho administrativo. Na realidade, embora em muitos casos possam ser confundidos, não existe uma identidade absoluta. Pode-se dizer que o princípio da boa-fé deve estar presente do lado da administração e do lado do administrado. Ambos devem agir com lealdade, com correção. O princípio da proteção à confiança protege a boa-fé do administrado; por outras palavras, a confiança que se protege é aquela que o particular deposita na administração pública. O particular confia em que a conduta da administração esteja correta, de acordo com a lei e com o direito (DI PIETRO, 2018, p. 113).
O STF também prestigia a boa-fé do servidor, entendendo que não está obrigado a devolver importâncias remuneratórias recebidas indevidamente, a menos que seja comprovada a má-fé. Nesse sentido, decisão monocrática proferida no ARE 696.316, Rel. min. Joaquim Barbosa, em 10/8/12, DJe de 16/8/2012; também o acórdão proferido no MS 26.085, Rel. min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. em 7/4/08, DJe de 13/6/08; e no acórdão proferido no AI-AgR 746442-RS, Rel. min. Cármen Lúcia, 1ª T., j. em 25/8/09, DJe de 23/10/09.
O importante é realçar que a tese formulada pelo STJ no tema 531 está em consonância com o direito positivo, especialmente com a norma contida no art. 2º, parágrafo único, inciso XIII, da lei 9.784/99, e foi praticamente reafirmada pelo art. 24 da LINDB, incluído pela lei 13.655/18. Ela não só foi expedida segundo o procedimento estabelecido pelo art. 543-C do CPC de 1973 (que prestigiou a segurança jurídica e a isonomia), como consagrou, no mérito, solução que protege a segurança jurídica e a proteção à confiança, como princípios fundamentais do estado de direito.
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CÂMARA, Jacintho de Arruda. Art. 24 da LINDB. Irretroatividade de nova orientação geral para anular deliberações administrativas. RDA, Rio de Janeiro, edição especial, p. 133-134, out. 2018.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. Coimbra: Almedina, 2000.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 31. ed. São Paulo: Forense, 2018.
FERRAZ, Luciano. Segurança jurídica e remuneração percebida indevidamente por servidores públicos de boa-fé. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; NOHARA, Irene Patrícia (Coord.). Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores. Direito Administrativo. v. III. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017. p. 505-514.
SILVA, Almiro do Couto e. O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no direito público brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da lei do processo administrativo da União (Lei nº 9.784/99). Revista Brasileiro de Direito Público – RBDP, v. 2, n. 6, p. 7-59, jul./set. 2004.
SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2006.
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O artigo foi publicado na Revista do Advogado, da AASP, ano XXXIX, nº 141, de maio de 2019.
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*Maria Sylvia Zanella Di Pietro é professora titular aposentada da Faculdade de Direito da USP.