Para modificar comportamentos tão arraigados, não basta a letra da lei.
Mas, por vezes, o legislador pensa que manda nas palavras e que isso é suficiente para alterar comportamentos.
Os contribuintes sempre aguardaram anos a fio para a Administração Pública apreciar e julgar seus processos, até que, em 31 de dezembro de 2004, por meio da EC 45, o Poder Constituinte Reformador inseriu o inciso LXXVIII ao art. 5º da CF, determinando que "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação."
Como é sabido, deitar palavras sobre o papel não é suficiente para atingir a realidade.
A determinação, introduzida pelo Poder Constituinte Reformador entre os direitos fundamentais, em 31 de dezembro de 2004, não surtiu efeitos e a morosidade da Administração Pública para apreciar e julgar os processos administrativos continua.
O Poder Constituinte Reformador não estipulou o tempo, que deve transcorrer entre o protocolo da petição e a decisão final, para que a duração do processo judicial ou administrativo seja razoável.
A tarefa de estipular tempo foi cumprida pelo legislador da União, apenas no que concerne ao processo administrativo fiscal Federal.
Em 19 de março de 2007, o legislador da União, como se mandasse nas palavras, por meio do art. 24 da lei 11.457, ditou: "é obrigatório que seja proferida decisão administrativa no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo de petições, defesas ou recursos administrativos do contribuinte".
Pronto: para o legislador ordinário federal, a duração razoável do processo administrativo deve ser de 360 dias, a contar da data do protocolo de petições, defesas ou recursos administrativos.
Entretanto, a letra do art. 24 da lei 11.457/07, sozinha, não bastou para modificar o comportamento da Administração Pública Federal. Os contribuintes continuam a esperar anos a fio para que suas petições, defesas e seus recursos administrativos sejam julgados.
A pretensa alteração do comportamento da Administração Pública não veio acompanhada de punição para seu descumprimento.
De nada adianta impor uma conduta obrigatória sem estabelecer as consequências para seu descumprimento.
Seria a punição, como consequência pelo descumprimento da conduta obrigatória de proferir decisão administrativa no prazo de 360 dias, a contar o protocolo das petições, defesas e recursos administrativos, uma motivação para a modificação da conduta da Administração Pública.
Como a obrigação não veio acompanhada de punição para seu descumprimento, a Administração Pública continua a agir como antes.
Trata-se de mais um, entre tantos, preceito legal sem efetividade.
Para que o art. 24 da lei 11.457/07 se torne efetivo, o contribuinte precisa acionar o Poder Judiciário.
O meio para garantir a tramitação do processo administrativo num prazo razoável, depois de vencidos os 360 dias, é a ação de mandado de segurança, a ser ajuizada contra o ato omisso da autoridade administrativa, que, detentora da competência, não julga a petição, a defesa ou o recurso administrativo no prazo de 360 dias.
Como se mandasse nas palavras, o legislador impôs uma obrigação sem a correspondente punição por seu descumprimento e, com isso, conduziu os contribuintes a baterem às portas do já tão assoberbado Poder Judiciário.
Tem sido o Poder Judiciário o órgão responsável por viabilizar, por meio da ordem emitida nos autos do mandado de segurança, a efetividade da letra do art. 24 da lei 11.457/07.
O Poder Judiciário manda que a Administração pública aprecie as petições, as defesas e recursos administrativos e profira, imediatamente, decisão administrativa.
No entanto, é preciso que se diga: o Poder Judiciário não manda que a Administração Pública profira a decisão administrativa no prazo de 360 dias, porque quando é acionado pelo contribuinte esse prazo já expirou.
Antes de expirados os 360 dias, o contribuinte não pode acionar o Poder Judiciário, por meio do mandado de segurança, porque lhe falta interesse de agir. Antes de vencido esse prazo, ele não tem necessidade de pedir ao Poder Judiciário que mande a Administração Pública decidir, porque ela pode fazê-lo espontaneamente e cumprir a conduta obrigatória que lhe foi imposta pelo art. 24 da lei 11.457/07.
Constata-se, pois, que é preciso a formação de um processo judicial para que seja julgado um processo administrativo federal num prazo razoável, depois de expirados os 360 dias. Deduz-se que a Administração Pública, mais uma vez, é responsável por sobrecarregar o Poder Judiciário.
Deduz-se mais: o dia-a-dia da advocacia tributária tem-me revelado que muitos contribuintes preferem conviver com a morosidade a pedir ao Poder Judiciário que mande a Administração Pública apreciar suas petições, defesas ou recursos administrativos e proferir, imediatamente, decisão porque já vencido o prazo estipulado pelo art. 24 da lei 11.457/07.
Essa preferência, contudo, não decorre de uma escolha, mas de temor.
Passados mais de vinte anos da inauguração do Estado Democrático de Direito, os contribuintes ainda temem que haja represália da Administração Púbica por terem acionado o Poder Judiciário para obrigá-la a agir como ordena a lei. Mas esse é assunto reservado para outro artigo.
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* Maria Ednalva de Lima é advogada do escritório Maria Ednalva de Lima Advogados Associados, especialista em Direito Tributário e Educacional. Doutora em Direito Tributário pela PUC/SP.