Na coluna de hoje, trago a segunda e última parte deste texto sobre o Tribunal Marítimo nas Constituições brasileiras, concluindo a publicação iniciada na coluna de 19 de setembro.
A Constituição de 1946 restaurou, em linhas gerais, a organização do Poder Executivo presente nas Constituições de 1891 e 1934, extinguindo institutos centralizadores criados sob a égide do Estado Novo, como o Conselho da Economia Nacional1 e alguns "superpoderes" do presidente da república2. Do ponto de vista da posição do TM, no quadro da separação orgânica dos poderes, não trouxe nenhuma novidade, mantendo-se sua colocação no âmbito do Poder Executivo e sua qualificação como "auxiliar do Poder Judiciário", como previsto na legislação então em vigor.
Um aspecto, porém, merece análise mais detida: o reequilíbrio entre os órgãos do Poder Executivo e do Poder Legislativo, a partir dessa Constituição, refletiu-se em maior clareza quanto ao princípio da legalidade, que repercute até os dias atuais. Assim, a criação de órgãos e cargos públicos, por exemplo, passou a depender de lei formal (ato complexo, com a participação do Poder Executivo e do Legislativo), não podendo mais ser feita simplesmente por decreto. É o que dispunha o art. 65 da Constituição de 1946:
Art. 65 - Compete ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República:
IV - criar e extinguir cargos públicos e fixar-lhes os vencimentos, sempre por lei especial;
Num enfoque mais amplo, a edição de normas jurídicas por decreto do Poder Executivo, vista com naturalidade até a década de 1930, deixou de ser admitida, passando as normas não regulamentares (isto é, as que criam, modificam ou extinguem direitos) a dependerem de lei formal. Veja-se, para situar historicamente o argumento, a seguinte lista, meramente exemplificativa, de importantes atos normativos editados através de decreto do Executivo, na década de 1930, alguns dos quais continuaram em vigor, sob a égide de Constituições posteriores, por muitas décadas:
Código florestal (decreto 23.793/34, somente revogado pela lei 4.771, de 1965);
Código eleitoral (decreto 21.076/32, revogado pela lei 1.164, em 1950);
Prescrição quinquenal em favor da Fazenda Pública (decreto 20.910/32, ainda em vigor);
Hipoteca naval (decreto 15.788/22, formalmente revogado pelo decreto 11, de 19913).
A Constituição de 1946, portanto, cristalizou uma tendência de devolução ao Poder Legislativo da integralidade da sua função típica (legislar), revertendo excessos do Poder Executivo na Velha República, e especialmente no Estado Novo.
De fato, o disposto no art. 141 § 2º consagrou a fórmula do princípio da legalidade, que percorreu as Constituições subsequentes, até o art. 5º, II da Carta de 1988:
Art. 141 - (...)
§ 2º Ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
E qual a relação disso com o TM?
Como se percebe da "linha do tempo" acima, o TM foi criado e organizado por sucessivos decretos editados na década de 1930. As alterações efetuadas em 1945, igualmente, o foram por ato monocrático do Poder Executivo (decreto-lei 7.675). Sua reorganização, já em 1954, se deu através de lei formal, resultando exatamente na lei 2.180, ainda em vigor, com as modificações que serão reportadas a seguir.
Não se trata de um dado irrelevante. Como dito ao início deste capítulo, as Constituições brasileiras não "esqueceram" o TM. Ao contrário, nota-se uma harmonia entre sua evolução normativa e as mudanças na ordem constitucional. Daí a superlativa importância da referência ao TM no art. 17 do ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1946, não apenas por ser a única menção constitucional ao TM na história (como já apontado), mas especialmente por determinar que sua reorganização se desse através de lei:
Art 17 - O atual Tribunal Marítimo continuará com a organização e competência que lhe atribui a legislação vigente, até que a lei federal disponha a respeito, de acordo com as normas da Constituição.
Assim, ao mesmo tempo em que reconheceu como "legislação" os decretos editados no Governo Provisório e no Estado Novo, a Constituição de 1946 deixou claro ser imprescindível a lei formal para organização do TM.
É lamentável, quanto a este ponto, que um jurista como Pontes de Miranda, tão importante para o Direito brasileiro, tenha sido tão infeliz no seu curto comentário sobre o dispositivo, chamando de "excrescência" o TM:
"O Tribunal Marítimo é órgão que sobreviveu a Constituição de 1937; dele não cogita a Constituição de 1946, e dificilmente se justificaria que continuasse, como excrescência, no sistema jurídico de 1946." 4
Contrariando tal vaticínio, o TM não apenas "sobreviveu" à Constituição de 1937, mas foi verdadeiramente acolhido pelas Constituições subsequentes (como se procura demonstrar neste texto), exercendo ainda papel importantíssimo na segurança da navegação no Brasil.
O ponto mais relevante da lei 2.180/54, naquilo que diz respeito ao presente item, foi a qualificação do TM, no art. 1º, como órgão "vinculado ao Ministério da Marinha", suprimindo, todavia, a expressão "auxiliar do Poder Judiciário".
Teria essa supressão algum significado especial, no sentido de tentar afastar o TM do Judiciário, ou deixar mais clara sua colocação no âmbito da separação dos poderes?
Entendo que essa redação do art. 1º da lei 2.180/54 só pode ser adequadamente compreendida em harmonia com o art. 18, dispositivo nuclear da lei e já várias vezes analisado aqui neste espaço. Foi o art. 18 que, pela primeira vez, estabeleceu que as decisões do TM "têm valor probatório e se presumem certas, sendo suscetíveis de reexame pelo Poder Judiciário, somente quando forem contrárias a texto expresso da lei, prova evidente dos autos, ou lesarem direito individual". Assim, da ambiguidade da expressão "órgão auxiliar do Poder Judiciário", passou-se à clareza da sua colocação no Poder Executivo, com definição dos efeitos de suas decisões perante o Judiciário.
Essa mudança significou um deslocamento da dúvida sobre o caráter sui generis do TM para a divisão funcional, não mais residindo na divisão orgânica dos poderes.
Em suma: a partir da Constituição de 1946 e da lei 2.180/54, não parecia haver qualquer dúvida do enquadramento do TM no Poder Executivo, do ponto de vista orgânico. Embora a questão tenha ficado clara sob este enfoque, sob o outro (o funcional), as controvérsias estavam apenas começando.
Exatamente por isso, é surpreendente que a lei 3.543, de 1959, tenha voltado à posição anterior, dispondo, em seu art. 1º, que o TM "com jurisdição em todo o território nacional, é órgão autônomo, auxiliar do Poder Judiciário, na apreciação dos acidentes e fatos da navegação sobre água, vinculando-se ao Ministério da Marinha no que se refere ao provimento de recursos orçamentários para pessoal e material" (não destacado no original).
Aparentemente, procurou o legislador deixar claro que a vinculação do TM ao Poder Executivo dizia respeito unicamente à sua atividade-meio. Restaurou-se a dúvida, porém, quanto ao seu enquadramento orgânico, já que se poderia suscitar alguma vinculação ao Poder Judiciário.
Sobre a organização do Poder Judiciário, a Carta de 1946 restaurou de forma incompleta a Justiça Federal, criando o TFR - Tribunal Federal de Recursos, mas deixou de recriar os juízos Federais de primeiro grau, o que só veio a ocorrer em 1965, com o ato institucional 2. Foi, então, dada nova redação ao art. 105 da Constituição, cuja alínea "d" passou a prever a seguinte competência para a Justiça Federal:
Art. 105 - (...)
§ 3º - Aos Juízes Federais compete processar e julgar em primeira instância.
d) as questões de direito marítimo e de navegação, inclusive a aérea;
Assim como ocorreu durante a vigência da Constituição de 1934, não se tem notícia de conflito de atribuições entre a Justiça Federal e o TM nesse período.
O Regime Militar iniciado em 1964, como se sabe, manteve em vigência nominal a Constituição de 1946, a qual, no entanto, foi desfigurada por uma sucessão de emendas, atos institucionais e atos complementares, somente vindo a ser integralmente substituída pela Constituição de 1967, em 24 de janeiro daquele ano.
Foi nesse contexto histórico, de vigência "enfraquecida" da Carta de 1946 (entre abril de 1964 e janeiro de 1967), que a lei 5.056 promoveu a mais radical mudança no perfil constitucional do TM, desde a sua criação, quando alterou a redação do art. 18 da lei 2.180, que passou a ser a seguinte:
Art. 18. As decisões do Tribunal Marítimo, nas matérias de sua competência, tem valor probatório e se presumem certas, sendo suscetíveis de reexame pelo Poder Judiciário sòmente nos casos previstos na alínea a do inciso III do art. 101 da Constituição. (não destacado no original)
O dispositivo referido - obviamente da Constituição de 1946 - definindo as competências do STF, estabelecia a seguinte no seu inciso III: "julgar em recurso extraordinário as causas decididas em única ou última instância por outros Tribunais ou Juízes" (não destacado no original), seguindo-se as quatro alíneas que definem o cabimento do recurso extraordinário5.
O desiderato do dispositivo parece bastante claro: situar o TM como órgão de natureza judicial, a quo do STF, e que decidia suas causas "em única instância", sendo qualificado como "Tribunal" também no sentido orgânico.
Assim, à luz da lei 5.056/66, seria razoável sustentar-se que o TM pertencia funcionalmente ao Poder Judiciário, embora organicamente inserido no Poder Executivo. Perceba-se que, embora não referido expressamente no capítulo do Poder Judiciário, nas Constituições de 1946 e 1967, tampouco se poderia excluir a possibilidade de compreendê-lo no conceito de "outros Tribunais", do art. 101, III da primeira.
A Constituição de 19676, o ato institucional 6, de 1969 e a Constituição de 19697 não alteraram substancialmente os dispositivos que tratavam da competência do STF, podendo-se concluir, em princípio, pela recepção da lei 5.056/66, na parte em que alterou a redação do art. 18 da lei 2.180.
A promulgação da Constituição de 1988 trouxe novas dúvidas à matéria.
Novamente, não houve qualquer referência direta ao TM, restando analisar se a definição de sua colocação orgânica, dada pelo art. 1º da lei 2.180, teria sido alterada.
O art. 102, III, ao definir a competência recursal extraordinária do STF, aparentemente, não traria qualquer diferença substancial, na comparação com as Constituições anteriores:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
III - julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância, quando a decisão recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição;
b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;
c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição.8
Uma leitura apressada poderia levar à ideia de que teria prevalecido, mesmo após a Constituição de 1988, o recurso extraordinário interposto diretamente contra as decisões do TM, afinal não houve alteração significativa das hipóteses constitucionais desse recurso, tampouco alteração no texto da lei 2.180 (art. 18). O sistema da Constituição, contudo, leva a conclusão exatamente oposta, o que já foi objeto de análise em texto específico desta coluna.
Por ora, basta reportar que tal controvérsia foi superada pelo advento da lei 9.578, em 19/12/97, que uma vez mais modificou o art. 18 da lei 2.180, o qual passou a prever, simplesmente, que as decisões do TM "têm valor probatório e se presumem certas, sendo porém suscetíveis de reexame pelo Poder Judiciário".
Assim, ainda que alguma dúvida possa ter persistido após a Constituição de 1988, foi inteiramente solucionada com o advento da Lei 9.578, em 1997.
A partir do exame histórico das Constituições brasileiras, bem como da evolução da legislação de regência do TM, pode-se formular, com segurança, a resposta à questão sobre o posicionamento do Tribunal na separação de poderes: o Tribunal Marítimo, durante toda a sua existência, integrou e integra, sob a ótica da divisão orgânica, o Poder Executivo.
Do ponto de vista da estruturação dos órgãos do poder, a Constituição de 1988 enunciou detalhadamente os que compõem o Poder Judiciário, nos seguintes termos:
Art. 92. São órgãos do Poder Judiciário:
I - o Supremo Tribunal Federal;
I-A o Conselho Nacional de Justiça;
II - o Superior Tribunal de Justiça;
II-A - o Tribunal Superior do Trabalho;
III - os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais;
IV - os Tribunais e Juízes do Trabalho;
V - os Tribunais e Juízes Eleitorais;
VI - os Tribunais e Juízes Militares;
VII - os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.9
Não se tem dúvida de que tal enunciação é exaustiva e exclui qualquer possibilidade de que sejam considerados integrantes do Poder Judiciário outros órgãos, que não sejam os ali relacionados.
A ideia de "órgão auxiliar do Poder Judiciário", ainda hoje presente no art. 1º da lei 2.180/54, portanto, diz respeito à divisão funcional do poder, análise distinta da efetuada neste texto, que aborda a divisão orgânica.
Por fim, seria possível cogitar de que o TM não se submeteria ao conceito de "tripartição do poder", assim como ocorre com os tribunais de contas e o Ministério Público (cf., a respeito, o capítulo I, supra). Entendo, neste particular, que o Tribunal Marítimo também não se colocaria em tal posição.
Em primeiro lugar, porque o próprio art. 1º da lei 2.180/54 já o posiciona, expressamente, "vinculado ao Ministério da Marinha10", no que se refere aos recursos "destinados ao seu funcionamento". Tal situação é substancialmente diferente do que ocorre com o Ministério Público e os tribunais de contas, que têm autonomia plena do ponto de vista organizacional, inclusive propondo e executando o seu próprio orçamento, cujos recursos financeiros correspondentes não podem ser retidos, em nenhuma hipótese, pelo Poder Executivo.11
Em segundo lugar, a autonomia proclamada pelo mesmo dispositivo diz respeito ao exercício de suas funções, aos julgamentos em si, que não podem sofrer interferência de outros órgãos do Poder Executivo. Trata-se de autonomia semelhante à de que dispõem outros órgãos no exercício de suas funções, inclusive de julgamento, como a CVM e o CADE, que nem por isso deixam de integrar o Poder Executivo. Pode, assim, ter alguma repercussão na análise da separação de poderes sob o ponto de vista funcional, mas não basta, por si, a destacar o TM, sob a ótica orgânica, do Poder Executivo.
Conclui-se, assim, da perspectiva da separação orgânica dos poderes, que a legislação do TM sempre esteve em harmonia com a ordem constitucional, situando-o inequivocamente no âmbito do Poder Executivo. Isso não significa, de modo algum, uma diminuição do valor ou importância do Tribunal. Ao contrário, sendo um Tribunal administrativo, exerce relevante função especializada e essencial, no âmbito de sua atuação, ao Poder Judiciário, embora não o integre organicamente.
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1 Constituição de 1937: Art. 57 - O Conselho da Economia Nacional compõe-se de representantes dos vários ramos da produção nacional designados, dentre pessoas qualificadas pela sua competência especial, pelas associações profissionais ou sindicatos reconhecidos em lei, garantida a igualdade de representação entre empregadores e empregados.
2 Art. 75 - São prerrogativas do Presidente da República:
a) indicar um dos candidatos à Presidência da República;
b) dissolver a Câmara dos Deputados no caso do parágrafo único cio art. 167;
c) nomear os Ministros de Estado;
d) designar os membros do Conselho Federal reservados à sua escolha;
e) adiar, prorrogar e convocar o Parlamento;
3 O Decreto nº 11, de 1991, a pretexto de "desburocratização", promoveu a revogação de centenas de Decretos, desde o início da República, sem atentar para o fato de que muitos deles foram recepcionados, por Constituições posteriores, com o status de lei ordinária, lei complementar ou até mesmo de norma constitucional (como o Decreto 19.938/32). No que tange especificamente ao regramento da hipoteca naval, há quem entenda, corretamente, que tal revogação foi inválida, pois há muito o Decreto 15.788 tinha status de lei ordinária, e por isso permanece em vigor.
4 MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Comentários à Constituição de 1946. Rio de Janeiro: Henrique Cahen, 1947, p. 252.
5 a) quando a decisão for contrária a dispositivo desta Constituição ou à letra de tratado ou lei federal;
b) quando se questionar sobre a validade de lei federal em face desta Constituição, e a decisão recorrida negar aplicação à lei impugnada;
c) quando se contestar a validade de lei ou ato de governo local em face desta Constituição ou de lei federal, e a decisão recorrida julgar válida a lei ou o ato;
d) quando na decisão recorrida a interpretação da lei federal invocada for diversa da que lhe haja dado qualquer dos outros Tribunais ou o próprio Supremo Tribunal Federal.
6 Art. 114 - Compete ao Supremo Tribunal Federal
III - julgar mediante recurso extraordinário as causas decididas em única ou última instância por outros Tribunais ou Juízes, quando a decisão recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição ou negar vigência de tratado ou lei federal;
b ) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;
c) julgar válida lei ou ato de Governo local contestado em face da Constituição ou de lei federal;
d) der à lei interpretação divergente da que lhe haja dado outro Tribunal ou o próprio Supremo Tribunal Federal.
7 O Ato Institucional modificou apenas a redação dos incisos I e II (competências originária e recursal ordinária do STF), mantendo exatamente a redação do inciso III que constava da Constituição de 1967. Já a Constituição de 1969 manteve exatamente a mesma redação do inciso III, agora porém no art. 119.
8 Posteriormente, a Emenda Constitucional nº 45, de 2004, incluiu uma alínea "d" ("julgar válida lei local contestada em face de lei federal"), sem relação com o tema deste trabalho.
9 A redação aqui transcrita já considera as modificações constantes das Emendas Constitucionais nº 45/2004 (inclusão do Conselho Nacional de Justiça) e 92/2016 (explicitação da inclusão do Tribunal Superior do Trabalho).
10 A referência ao Ministério da Marinha, após a Emenda Constitucional nº 23/1999, que criou o Ministério da Defesa, deve ser entendida como ao Comando da Marinha, inserido no Ministério da Defesa.
11 Constituição Federal:
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
